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基层人民银行应急预案体系建设存在的问题及建议 摘 要：本文在专题调查的基础上，系统总结反映了人行西安分行辖区应急预案体系建设的总体情况和取得的主要成效，同时从规划论、预案质量、优化机制等五个方面，指出了现有应急预案体系存在的突出问题。针对这些问题，提出了相应的改进建议。 关键词：基层人民银行；应急管理；预案体系 人行西安分行应急预案体系建设工作起步于2005年。六年多来，辖区各单位按照总行的统一部署和分行的具体要求，按照“全面推进，重点突破”的原则，经过共同努力，逐年在各个层面加快了应急预案建设步伐，已基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，为以应急预案为抓手促进全辖应急管理工作提供了坚实的基础。 一、人民银行西安分行应急预案体系建设现状 截至2011年底??西安分行辖区78个分支机构（包括分行机关、分行营业管理部、 11个地市中心支行和66个县市支行）共建立了涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全类等应急突发事件预案1228个。分类型来看，a类（自然灾害类）163个、b类（安全生产类）206个、c类（公共卫生类）79个、d类（社会治安类）690个、e类（其他类）89个，分别占预案总数的13.3％、16.8％、6.4％、56.2％、7.2％。总体看，辖区各单位在建设应急预案体系过程中，能认真领会有关法规制度精神，自觉落实针对性和规范性要求，促使有章可循、分级响应、纵横联动、分工协作的应急管理工作机制基本形成。 二、应急预案体系建设存在的主要困难和问题 总体看，由于国内应急管理工作仍处于初级阶段，许多方面还缺乏成熟的经验和规范要求，加之各地情况千差万别，这给基层单位有效开展应急预案体系建设带来了一系列的困难和问题。 （一）应急预案体系缺乏统一规划。从本次调查结果看，各单位普遍反映应急预案体系建设工作缺乏统一规划，由此导致上下级单位应急预案同构同量现象突出，即“上下一般粗”，忽视了不同层级规模和职能差异，使一些应急预案制定的必要性和作用大打折扣。如部分下级单位为了免责，在建立应急预案体系过程中，未结合辖区实际，进行必要取舍和整合，而是一味照搬上级行应急预案体系，导致与上级行应急预案类型、结构及数量均大体相当。从表2可以看出，西安分行辖区78个各级各类单位中，每个单位平均拥有16项应急预案，其中，地市中支a类、b类、c类、d类、e类应急预案的平均数量与县市支行基本持平。 （二）应急预案整体质量不高。综合以往应急预案评估结论和本次调查结果，部分单位的应急预案从结构框架到具体表述，没有结合实际加以调整和优化，照抄照搬现象存在。如有的预案在制定过程中，没有进行认真规范的论证和评审，使不切实际的预案顺利下发；有的预案通篇都是原则性表述，职责不具体、流程不明确，操作性不强，甚至个别预案的内容还与上级行制定的应急预案管理办法中的相关要求冲突；还有个别预案缺少应急流程图、应急指挥人员通讯录等内容。 （三）应急预案优化机制不健全。定期开展科学评估是保证应急预案持续优化的重要手段，总行也因此制定了专门的应急预案评估暂行办法。但在实际应用中，内部评估往往容易演变为自我评估，影响评估工作的客观性，外部评估也缺乏一定的可行性，如参加评估的外部专家资质认定标准、评估方式方法、评估结论的效力如何界定，尤其是如何处理引入外部评估与防止失泄密的关系等均无明确规定。如在确定风险源及其原因过程中，由于各项预案专业跨度大，有的单位反映对直接风险源、间接风险源、衍生风险源及其产生原因难以系统把握和排序，对风险形成的原因更是难以科学判断；在确定风险等级时，很多单位主要依靠主观经验。 （四）应急预案横向之间衔接不够。调查中，各单位普遍反映，基层行应急预案内容的纵向一致性要好于横向的衔接性，主要原因在于纵向的要求易于理解和贯彻，而横向的要求却因业务差异和专业不同而难以有效统一。如某中支机关25项应急预案中，仅应急预案启动条件、应急响应分级标准，应急突发事件处置流程、应急保障要求、应急状态结束等内容缺乏统一尺度，增加了应急预案的理解难度和执行成本，甚至个别应急预案在制定后没有认真征求相关部门意见，导致意见不统一，影响了应急处置效率。 （五）应急预案所需各种保障不到位。应急预案的有效性，除了要素齐全、框架规范、表述简约等要求外，更需要资金、人员、设备、物资、宣传、培训、外联等方面的有力保障。调查中，各单位尤其是基层单位普遍反映，尽管所有预案均按照预案管理有关规定制定了应急保障的相关条款，除人力资源基本保证外，应急管理专项资金、应急管理专项设备、必要的应急物资储备均缺乏基本保障，有的县市支行每年用于应急管理的资