生态文明发展的政府职能转变创新.docVIP

生态文明发展与政府职能转变创新 ——基于江浙两省的调研分析 顾金喜 （浙江行政学院公共管理教研部，杭州，311121） [摘 要] [关键词]自党的十七大提出生态文明建设以来，各级党委政府对生态治理和生态文明建设日益重视。但实践中政府经济建设导向的职能仍然没有根本转变，粗放型、要素扩张型的经济增长方式没有根本扭转， 一、发展主义的增长局限与生态文明建设的必要性 邓小平曾指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题”[1]；“发展才是硬道理”[2]。改革开放30年来我国经济年均9.8%的速度增长，经济总量呈加速扩张态势：国内生产总值由1978年的3645亿元迅速跃升至2008年的330670亿元，人民群众的物质文化条件不断得到改善，都与这种发展至上的理念密切关联。发展主义对政府公共治理的核心影响就是代表公共权力和公共意志的政府逐渐演变成为发展型政府，表现出两个显著特征,即自主性和国家能力，尤其强调国家机关执行政策实现预期目标的能力。特别是在面对强有力社会团体反抗和恶劣的社会经济环境时[3]。但它往往忽视了国家、政府决策过程和政府与社会关系的复杂性，具备了自主性和嵌入性的强政府可能运用手中的权力攫取社会价值,扮演掠夺型国家的角色，如各地公权力异化所导致的暴力拆迁自焚事件。因而发展型政府在创造奇迹的同时正在经历着重大的危机，主要表现为：一是政府权力异化,公共利益部门化,权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义,市场分割,政出多门；三是造成许多低效率的投资,政府的社会服务功能受到抑制；四是政府的社会公信力降低,社会信用体系破坏,容易形成畸形的市场经济[4]。 然而，发展型政府所面临的危机并不仅仅局限于上述几点，GDP及其增速的崇拜导致的局限性还表现为： 1.经济增长长期处于一种失衡的状态。以经济增长为唯一衡量指标导致的直接结果就是经济增长长期处于失衡状态。首先在GDP的占比中，居民消费率不到35%，远低于发达国家的60%-70%，是典型的投资扩张型、要素扩张型而内需严重不足的经济增长模式[5]。其次，三产结构中，工业一直占据重要比例，而现代服务业比例与经济社会的发展程度已明显不相称。再次，资源消费畸高和浪费现象并存。单位产值的石油消耗大体是日本的4.3倍，法国的4.03倍，美国的2.4倍；单位产值的水资源消耗约是发达国家的8-10倍左右[6]，粗放型、要素扩张型的经济增长方式并没有有效扭转。 2.明显失衡的社会发展不断强化社会冲突。以经济增长为唯一衡量指标导致的另一直接结果就是社会失衡发展非常明显，其突出表现一是区域失衡、城乡失衡、贫富分化明显，基尼系数远超国际公认的0.4的黄色警戒线，埋下了社会冲突的引线。二是基础设施发展较快而公共医疗卫生、环境保护和就业服务等软公共服务却严重滞后。城乡不均等的公共服务供给体系加剧了城乡失衡的严峻性，再加上不健全的社会保障以及日益集中的社会财富分配，导致不同社会群体的被排挤感、心理失衡和社会矛盾日渐突出，无疑已经成为突出的社会问题。而规模持续增大、暴力冲突程度日益加深的群体性事件无疑正是当前我国诸多社会发展失衡的结果之一，最近连续爆发的校园杀戮事件则反映了公民在社会不公面前心理失衡问题的严重性。 3.导致环境污染日益严重，生态灾难日渐增多。以经济增长为唯一衡量指标导致的另一后果就是环境污染日益严重，生态灾难日渐增多。调查显示,我国每年因污染导致直接的经济损失已经达到了125亿元左右[7]。与之相伴的则是生态灾难逐渐增多：2008年南方雪灾和2010年的西南五省干旱，百年一遇，导致的损失也远超从前。而且，环境污染导致的突发事件不断增多，如陕西凤阳血铅事件、内蒙古赤峰水污染事件等等；生态破坏的范围和影响在逐渐扩大，水土流失、沙尘暴、水资源短缺程度都在日益加剧，不断接近自然环境所能够承受的极限。 可见，粗放型、要素扩张型的经济发展方式，已经难以为继。因此，遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，统筹兼顾，实现发展转型，将是一种历史的必然。而如何实现经济转型升级，建构人与自然、人与社会和谐统筹的生态文明，已经成为各级地方政府积极应对金融危机和生态危机必然的战略选择。 二、江浙在经济转型与生态文明建设方面的实践 我国现有的政治行政体制、发展转型和生态文明建设的复杂性、系统性决定了政府在其中的主导地位，也决定了政府职能转变与创新的必然性；而强政府弱社会的生态治理格局则决定了政府必须转变职能，创新生态治理新格局。从对江苏无锡、苏州和浙江嘉兴、湖州、宁波等地实地调研的情况看，江浙两省在经济转型和生态文明建设方面开展的实践探索主要有： （一）大力开展生态治污和深入开展节能减排，修复和维护生态环境 近些年来江浙两省地方政府在生态环境治理和修复上付出了很大的努力。一是投入力度不断加大，节能减排工