《《协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费（下）》》.docVIP

协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费（下） 吴必虎 北京大学旅游研究与规划中心主任 各位学员大家好，欢迎大家回来参加第二段的交流，这个环节我们主要讲一讲在旅游发展过程当中，在促进旅游投资和消费的过程当中，除了《旅游法》这部法律以外，实际上还有非常多的法律。 四、协调涉旅法规体系，保障行业健康发展 大家知道，旅游发展本身是一个跨行业、多部门、多学科的人类活动。曾经有联合国世界旅游组织和联合国计划统计署做过一个分类，叫做国际的旅游产业的分类。在分类里面提到跟旅游直接相关的部门有七十几个，间接相关的也有七八十个，这就说明一个旅游者从家里面想去旅游，在网上找资料，然后下订单，坐飞机、坐火车，到景区住酒店，买东西，等等。当然要兑换外币，跟金融行业发生关系。到农民家里逮只鸡杀着吃，跟农业发生关系，畜牧业发生关系。它涉及的部门非常多，所以跟旅游相关的法律也就非常多，我们把所有跟旅游相关的，跟旅游者出行行为，跟旅游企业运行，跟地方政府旅游主管部门、旅游行政有关联的法律、规章制度，把它放在一起打个包，包就叫涉旅法规体系。大家知道，任何法律，任何规章，它都是适应一个时期社会经济发展的要求。一个健康的或者完善的法规体系有助于行业的健康发展，但是也有一些情况我们会发现，有一些法规体系可能过时了，或者不适应社会发展需求，它就会阻碍行业发展。从这个角度我们看一看旅游发展的法规体系，主要是中国法规体系的一个基本情况。 应该说影响地方旅游发展的法律非常多，丰富多样。我简单梳理了一下，跟旅游相关法律可以分成旅游权保障的涉法，也就是保障国民旅游的权力，这是一系列法律。另外，旅游资源涉法，就是旅游资源的保护、利用的一系列法律，第三个是相邻产业涉法，除了旅游产业以外，旅游业还跟交通行业，跟农业，跟其他行业相关。另外，环境保护涉法，旅游者出来观光也好，度假也好，他肯定不会喜欢去像天津港爆炸，有很多危险品这样一个地方，他肯定要去一个环境安全的地方，所以跟环境保护涉法很有关系。另外，旅游度假区的开发，旅游接待设施的修建，就是建设规划涉法。中国作为全世界主要的旅游目的地国家，甚至现在已经变成最主要的出境旅游国家，也就是不管外国人进来，还是中国人出去，涉及到出入境旅游法涉法。当然在旅游过程中，怎么注意安全，防止传染病，防止灾害发生，有一个安全防灾涉法，这些法律跟旅游活动都有关系，一个地方的旅游投资、旅游消费要健康地推进，这些法律都有关系。所以为什么我要花一整块时间来讲问题？因为它涉及的面太多了。 （一）涉旅法规体系的发展环境 我们最近听到一个词，叫互联网+，又听到另外一个词，叫旅游+。前两天国家旅游局局长李金早在黄山组织了一次全国旅游局长会议，在会议上他发了一篇文章叫《旅游+》，《旅游+》意思是说旅游和很多的产业部门，和政府的很多管理部门有关系，旅游如果要好好发展，必须处理好这些部门的关系。从政府官员来讲，他通过行政体制方面的一些设定或者说关系调整，促进旅游的健康发展。但是 除了行政协调以外，还有很多很多利益关系要靠法律来调整。我们会发现，旅游发展过程当中，要实现旅游+，首先要突破阻碍旅游发展的一些枷锁。因为旅游发展的外部性特别强烈，大家知道，铁道部门很长时间里面是一个独立的体系，它有铁道部，当然好像撤销了，变成了铁道总公司，在交通部下面成立的铁道管理局。港口也是这样，天津事件我们发现，它有自己的消防系统，有自己的法院，有自己的公安，这套体系说明什么呢？在相当多的部门里面，可以自成体系。包括林业部门，很长时间我们有森林警察，像东北一些地区林业管理局，相当于地方人民政府的一个职能。 但是旅游不是这样，旅游的外部性很强，涉及很多很多部门，无法做到一个独立的控制，叫做广泛的涉及很多部门和行业，这个时候靠行政部门是很难协调这么多复杂关系的，要靠法律。再举一个简单的例子，最近十八届三中全会以后，党中央提出来要建立国家公园制度，国家公园制度怎么建立？在中国这种国情里面，中国的国情第一政府的主导性很强，第二个，地方政府和中央政府的博弈非常明显。大家知道，中国很大，我们一个省相当于欧洲一个国家甚至几个国家，譬如说山东省在中国并不是地方最大、人最多的省，但是这样一个典型的省级单位和韩国相比，国土面积比韩国大，人口比韩国多。这么一来一个省的对资源的控制能力，对人的影响力度非常大，这样一来中央政府如何控制这么多权力很大的部门。如何处理好这种关系，中国的中央政府各个部门的权力或者影响力非常强大。比如住建部、国土资源部、环境保护部。这么一来，要建立国家公园体制，部门利益就非常大。 我们经常说九龙治水，在过去很长一段时间里面，每个部门的立法，名义上怎么说立法部门，人大通过法律。但是起草、解释基本上是部门在起主导作用，所以中国现有的法律，部门利益在法律领域埋下寻租的空间比比皆是，它形成了改革的很大阻力，有时