题问格资体主的告被会员委民村.docVIP

村民委员会作被告的主体资格问题 　　邓海兵 　　近年来，村民委员会(以下简称村委会)能否成为行政诉讼的适格被告已成为行政审判实践面临的棘手问题。本文试以行政法、行政诉讼理论为基础略陈管见，以求抛砖引玉。 　　一、行政诉讼被告确定的一般规则 　　纵观我国刑事、民事和行政三大诉讼，唯行政诉讼起步较晚，理论和制度构建均不完善，实践中不断出现新问题，其中有关行政诉讼被告的确定直到今天仍问题多多。依笔者见，要把握行政诉讼被告确认的一般规则，首先要准确理解“行政诉讼被告”的基本概念。 　　关于行政诉讼被告的概念尽管众说纷云，但通说认为“是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律法规授权的组织”[1]。依此定义，成为行政诉讼被告的法定条件有三：一是必须为行政主体;二是必须实施原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为;三是由人民法院通知其应诉，三个条件缺一不可。 　　审判实践中，之所以对被告资格包括村委会能否成为行政诉讼的被告问题产生困惑，笔者认为症结在于对行政、行政主体等行政法上重要概念的内涵和外延理解不当。 　　传统上，“行政”通常被限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。随着实践的发展和理论研究的深入，现代行政法认为，“行政虽然主要指国家行政，但也包括非国家行政，国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政”[2]，明确这一点，对分析诸如村委会这种非国家的公共组织的法律地位尤为重要。 　　再来看行政主体，从制度层面而言，现行的行政诉讼法以行政主体为标准，是行政主体才能成为被告，即只有是行政机关或法律、法规授权的组织才能成为被告[3]。最高法院近年来又扩大解释，将规章授权的组织也列入被告之列。 　　实践中，行政机关在行政法律关系中的行政主体地位毋庸置疑，而行政主体中“法律、法规授权的组织”却往往被忽视，但却是最容易产生困惑的。一是这类组织被人们认为在整个公行政中的地位、比例无法与国家行政相比，二是行政机关由相应的组织法明确规定，一目了然，而“法律、法规授权的组织”很抽象，不易了解和把握。 　　笔者认为，能否正确理解“法律、法规授权的组织”这一概念，是解决类似本文所提问题的关键所在。 　　所谓“法律、法规授权的组织”，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。这类组织的特定行政职能被国家认可，有其现实背景。在现代社会，行政职能大量增加，为防止官僚主义、腐败和权力滥用，根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移，而且，一些行政职能由于社会组织更接近行政相对人，因此由其行使比行政机关更适合。正如邓小平同志指出的“我们的各级领导机关，却管了很多不该管、管不好的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正搞民主集中制自行处理，本来应该很好办”。[4] 　　被授权组织的法律地位体现在三方面：其一，它在行使法律法规所授行政职权时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位;其二，被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任;其三，被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位，当然也无行政诉讼被告主体资格。 　　二、村委会在特定条件下可以成为行政诉讼的适格被告 　　在笔者看来，村委会所行使的某些职能，具有一定的公行政性质，是依法律授权行使某些行政职能的组织。欲正确给其以法律定位，有必要深入了解村委会的相关背景、具体运作等情况。 　　关于村委会的性质和法律地位，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定为“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，我国的村委会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，以适应国家治理需要。村委会作为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和，又隐含了国家在新形势下更好地管理农村、加强农村基层政权的主要目的。 　　作为一个农村的社会组织，村委会行使着大量的职权，而这些职权中的相当一部分在法律、法规中都能找到授权。《中华人民共和国村民委员会组织法》就授权其办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助和维护社会治安，协助乡、镇人民政府开展工作(包括救灾救济款物的发放、水电费的收缴、公共卫生和计划生育工作等)，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，保护和改善生态环境等等。问题是实践中对这种授权的认识不一，传统观点认为宪法和村民委员会组织法没有规定村委会享有行政职权，其他有关法律、法规也没有授予其行政职权，从而否定了村委会在行政诉讼中的被告主体资格[5]。而随着相关理论和实践的发展，又出现了新的观点，认为村委会根据相应组织法