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当前农地征收中的问题及改革方向 2010-10-17 | 作者： 宋冀峰 | 来源： 资源网 | 【大中小】【打印】【关闭】 　　农地作为中国绝大多数农民的安身立命之本，具有重要的保障、归依和发展功能，是社会发展的基础。土地占有是否均衡、土地关系是否稳定，决定着整个社会阶级和利益结构是否均衡与稳定。随着国家经济的快速发展，农地征收已成为满足我国各类建设用地的主要途径。2009年国土资源部统计公报数据显示，全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%；建设用地供应31.9万公顷，比上年增长44.2%；全国预审、批准、供应建设用地同比增速均在40%以上。不可否认，农地征收对于国民经济的增长有不可估量的贡献作用，但与此同时，对农村土地不规范的行政征收行为侵犯了农民的合法权益，由此引发的社会矛盾越来越成为许多地方的不稳定因素。 　　一、当前农地征收中的问题 　　1.法律制度不健全，基层违法现象严重 　　由于我国《土地管理法》有关征地方面的规定十分简单，导致违法征地、征而不用、程序简陋、补偿偏低等现象屡屡发生，成为引发社会不稳定的诱因之一。国土资源部2009年统计公报数据显示，近年来来我国土地违法案件数量呈下降趋势，但农地征收中的问题仍不容忽视，县乡土地征收征用违法案件较多，违法违规用地的现象还没有得到有效遏制，主要表现是部分基层政府征收农地建造住宅、厂房等用来出租甚至出售；有的则是为了吸引资金来源，征收土地从事非农建设，如将农地开发旅游景点等。地方政府出于地方经济快速发展、官员政绩考核的考虑，在农地征收环节、手段、方式上做手脚，与农地征收内涵宗旨和既定目标相违背，偏离了农地征收的初衷。 　　2.“公共利益”概念不明，征收目标泛化 　　我国宪法第10条、《土地管理法》第2条第三款以及《物权法》第42条第一款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。然而，这几部法律都没有明确的问题是：何为公共利益？如何界定公共利益？立法的缺位导致实践中“公共利益”被无限放大解释，土地征收权被滥用，人地矛盾突出，农地征收陷入严重的无序之中。立法者的本意，是用公共利益来限制征收主体的滥权，但公共利益概念本身的不明确性、扩大性，反而使它成为了征收主体肆意妄为的“利器”，一切征收行为都可以冠以“公共利益”。早在2003年，国土资源部联合调研组撰写的《征地目的及征地范围专题调研报告》中就指出：“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范围，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。” 　　3.土地资源浪费，威胁粮食安全 　　2010年8月初，国土资源部公布了1457宗闲置土地“黑名单”，再一次敲响了土地资源浪费的警钟。我国是人口大国，7%的耕地面积要养活世界上22%的人口，土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。国务院发展研究中心信息网的数据显示，从1998 年至2005 年，中国耕地面积逐年下降，由19.45亿亩下降到18.37亿亩。尽管从2005年起国务院采取了严格保护耕地的措施，耕地面积下降幅度大大减慢，但仍然在18亿亩“红线”附近徘徊。 　　4.补偿标准低，失地农民权益难保障 　　我国《土地管理法》规定，征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。而现实中土地征用补偿的标准过低、土地收益分配关系混乱、各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损。据中国青年报2006年一篇题为“21个公路建设项目欠农民征地补偿16亿元”中报道，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16139亿。征收补偿不合理，直接影响到失地农民的生活，如果处理不当，还会给社会的安定和发展造成不利影响。按现在的经济发展速度，2020年我国失地农民总数将超过1亿，失地农民面临的生活、就业、养老、医疗等一系列生计问题亟待解决。 　　5.程序设计失范，利益分配不均 　　为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征用土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。由于缺乏农民参与听证的程序保障，有的地方采取各种形式使被征地农民难以及时全面了解有关征地的信息，为暗箱操作提供便利。此外，征地价格往往是由政府单方制定，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被全部剥夺。程序的失范必然导致利益的分配不公。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民