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完善一人公司债权人保护制度的建议 　　[提要] 新《预算法》的诞生标志着我国地方债务管理揭开了新的篇章。本文探讨新《预算法》在控制和化解地方政府债务风险方面的积极作用，并对如何营造一个有利的环境以发挥新《预算法》的作用提供一些建议。 　　关键词：新《预算法》；地方政府债务；化解风险 　　中图分类号：F81 文献标识码：A 　　收录日期：2016年3月14日 　　一、引言 　　改革开放以来，尤其是在实行社会主义市场经济之后，我国地方性政府债务问题逐渐凸显，2008年金融危机又导致我国地方政府债务不断膨胀，已经成为制约地方经济健康发展的一大隐患。新《预算法》在诸多方面对我国地方政府举债的问题进行了规范，其能否顺利施行对化解我国目前严峻的地方政府债务风险具有重要的现实意义。 　　二、地方性政府债务状况 　　（一）债务规模大。建国之后，我国先后经历了从允许发行地方债――严格控制发债――债务大规模膨胀的过程。国家审计署针对各级地方政府债务的审计结果显示，截至2013年6月底，各级地方政府债务余额总计17.89万亿元。 　　（二）风险隐患较大。由于我国地方政府债务规模大，使得地方政府债务形势更加严峻。一旦出现偿债危机，会严重削弱地方政府的公信力，甚至可能会对造社会稳定造成威胁。而2015年财政部所推出的“地方债置换”政策虽然对缓解地方债务风险起到一定的作用，但同时也说明地方债务风险已到了不得不控制的关头。 　　三、我国地方性债务问题成因分析 　　（一）法律法规因素。涉及地方政府债务方面的法律不够健全是导致我国地方债务问题十分严重的一个重要原因。就原《预算法》而言，其虽然禁止地方政府通过公开、透明的市场化方式举债，却没有明确规定不能以其他形式进行举债，出于“法无禁止皆可为”的法律观念，地方政府往往采取变相手段来进行举债。 　　（二）财政管理体制因素 　　1、地方政府财权事权不对等。1994年分税制改革以后，地方政府的财政收入大幅减少。然而，地方政府所承担的职能却并没有因此而减少；相反，随着我国社会主义市场经济的不断发展和城市化的不断推进，地方政府所承担的发展地区经济的责任不断增大。这种由于财权事权不对等所导致财政收支的缺口使得地方政府不得不通过各种预算外途径融资。 　　2、转移支付制度不合理。作为1994年财税体制改革的一个配套措施，转移支付制度建立的初衷是为了弥补地方政府财政收支的缺口，以使地方政府具有足够的资金来发展地方经济，管理地方公共事务。然而，现行的转移支付制度却没有发挥其应有的作用，其最大的问题就是由中央政府主导决策权的专项转移支付太多，而由地方政府自主支配的一般转移支付太少，导致地方政府缺乏自主权，因此更倾向于使用用途不受限制的债务资金。 　　（三）债务管理体制因素。首先，许多地方政府债务并没有纳入预算管理之内，因此使得中央政府很难监管，久而久之，这部分债务也越积越多，以致构成地方政府的一大风险隐患；其次，债务信息作为一种重要的会计信息，直接影响着社会公众对地方政府的评价。然而，与国外相比，我国政府的债务信息披露很难令人满意。 　　（四）宏观调控因素。2008年的金融危机波及了世界上大部分国家，我国也未能幸免于难。为了拉动内需，确保我国经济平稳增长，中央政府实施宏观调控，推出4万亿元人民币经济刺激计划。在这个计划的资金分配方案中，大部分资金由地方政府筹集。在该经济刺激计划的带动下，大规模的基础设施建设在全国各地如雨后春笋，以期拉动投资、就业的增长。但无奈的是地方政府自身的财力十分有限，只能纷纷大举借债。 　　四、新《预算法》对化解地方债务风险产生积极影响 　　（一）开“举债正门”，关“举债偏门”。基于对我国地方政府债务问题的原因分析不难看出，地方政府债务泛滥在很大程度上是由于我国没有打开“举债正门”，同时也没有关闭“举债偏门”，于是在其他各种政策以及体制缺陷的诱导下，最终导致了地方政府债务泛滥。新《预算法》明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市可以在国务院所规定的限额内，通过发行地方政府债券以筹措建设投资的部分资金。这会在一定程度上增加地方政府的“财权”，从而降低长期以来困扰地方政府的财权事权不对称的问题。此外，新《预算法》还规定任何地方政府及所属部门均不得在法律规定的范围之外发债，也不得给任何单位和个人提供任何担保。若违反有关规定，中央政府将对相关责任人进行责任追究和处罚，这在法律层面对地方政府的一系列变相举债行为敲响了警钟。 　　（二）“疏”的同时进行“限”。综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务风险等多方面的因素，新预算法在疏通举债正道的同时，也从以下几个方面确立了地方政府举债的基本规则：一是对发债主体进行限制，新《预算法》明确规定只有省级地方政府才具有发债的权利，其他层