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土地综合整治挖潜节余指标异地流转研究 　　摘要：本文在分析土地综合整治中建设用地整治的基础上，就挖潜节余指标异地流转提出有关建议策略，以期促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快新农村建设和城乡一体化发展。 　　关键词：土地整治；节余指标；异地流转 　　中图分类号：F30 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-0000-01 　　引言 　　土地综合整治中建设用地整治包括城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用[1]。挖潜节余指标是指通过土地整治等方式，将农村居民点、工矿企业、基础设施废弃地等各类闲置低效的存量建设用地复垦为耕地，在满足当地生产生活安置用地等需求前提下，可用于建设的剩余指标。目前各地在开展土地整治工作中，由于经济社会发展的差异，普遍存在“投入标准不一、积极性有差异”的现象，导致省级层面上统筹开展土地整治、促进新农村建设工作遇到障碍。需要积极探索挖潜结余指标省域内有偿调剂使用，促使挖潜节余指标流向土地增值收益大的区域，以促进地区间要素平等交换、加快城乡一体化进程。 　　一、开展土地综合整治挖潜节余指标流转的必要性 　　十八届三中全会提出，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换[2]。土地综合整治是这一战略的重要抓手，以山东省增减挂钩为例，自2006年开展试点工作以来，共批复挂钩周转指标规模70多万亩，涉及120个县（市、区）的1400多个项目区，有力促进了经济社会发展和新农村建设，但也出现了区域间差异导致全省统一的土地要素市场建立不充分的现象。经济较发达的胶东地区具备资金实力，但由于农村社区多为新建，开展挂钩试点工作难度较大；经济欠发达的鲁西地区开展挂钩试点潜力较大、积极性高，但缺乏资金。地区间差异导致对于挖潜节余指标异地流转的现实需求，据调查，山东省挂钩指标跨市流动的需求每年在1万亩左右，市域内在3.8万亩左右。因此，探索建立全省统一、东西结合的挖潜节余指标异地流转机制，对于培育土地市场、加强土地调控、规范交易秩序，促进土地节约集约利用具有重要意义，有利于在全省范围内调剂余缺，实现区域间土地资源互补，更好地发挥市场机制在配置国土资源中的作用。 　　二、土地综合整治挖潜节余指标异地流转建设策略 　　2014年，国土资源部在改革框架中提出了探索挂钩节余指标市域内有偿流动机制的思路。目前，重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》[3]，开展了“地票”交易；安徽、四川等省在指标跨市、县流转方面也进行了探索。挖潜节余指标异地流转属于新生事物，需要在顶层设计，法律规章，平台建设、保障农民权益等方面综合考量，有序推进。 　　1.加强顶层设计 　　关于挖潜节余指标异地流转，国家层面还没有出台相关规定。按照当前国土资源部要求，挂钩和工矿项目区设置严禁跨县，部监管备案系统不接受跨县使用信息，但是对于节余指标能否异地流转，没有明确。在政策和技术操作层面，挖潜节余指标跨市、县流转存在一定障碍，需要以改革创新的精神去勇敢探索，大胆实践，在顶层设计上破除现有方式的禁锢。 　　2.强化法治思维 　　十八届四中全会做出依法治国的重大战略部署，对开展挖潜节余指标异地流转具有指导意义，需要紧密结合工作实际，制定有关法律规定，规范节余指标流转工作。2013年10月安徽省出台的《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》规定：实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用 [4]。山东省也正在制定《山东省土地指标交易管理办法（试行）》，办法对于指标交易的主体、方式、管理职责等做了详细规定。这些地方性法规制度的建设，可有效规范挖潜节余指标流转活动，克服流转不规范、渠道不畅通、价格差异大和监管不到位等缺陷。 　　3.构建交易平台 　　挖潜节余指标异地流转本质上属于市场交易行为，要适应市场机制的要求，建立有形市场，搭建互联互通、安全高效的交易平台，营造公开、透明、有序的交易环境。一是加强机构建设，设立专门的省级指标交易机构，负责开展挖潜指标流转工作。二是建立规范有序的运行机制，加强流转前审批核准和流转后监督管理，可以采取协议、招标、拍卖、挂牌或网上竞价等方式进行。三是建设信息化交易系统，鉴于挖潜节余指标的特殊性，在国土资源内网上搭建全省节余指标交易系统，便捷高效的开展交易活动，维护交易活动的公开、公平、公正。 　　4.保障农民利益 　　开展挖潜节余指标异地流转，必须把保障农民利益放在首位，坚决防止片面追求节余指标规模，侵害农民利益的现象发生。一是在节余指标产生过程中，开展土地综合整治和建设用地整治时，要充分听取农民的意见，确保农民有效参与。项目规划、拆迁安置等涉及农民核心利益的问题，必须举