对“重病在身”《预算法》.docVIP

对“重病在身”的《预算法》之修改刻不容缓 ——兼与美国预算法（案）比较 　我国政府特别是地方政府的财政预算能“水到渠成”地顺利通过人大审核的关口，让美国政府在国会山的“财政悬崖”边上啧啧称奇，感叹不已！然而，在实践中，对疯狂的投资与灰色的预算外收支睁一只眼闭一只眼的《预算法》却饱受公众与专家们置疑。预算外投资与“三公”经费的挥霍浪费造成的弊端日益显现，公众与专家们要求修改《预算法》的呼声愈加强烈。因此，考虑到法律赋予预算审议主体（人大及其常委会）的权力十分粗疏空泛，审议权与监督权被驾空甚至被进一步虚化的情势日趋严重。故2011年年底召开的第十一届全国人大常委会第二十四次会议，对《预算法》修正案草案进行了初审。而“十八大”政治报告关于加强人大对预决算的监督更是将《预算法》的修正提升到政体改革的层面，于是，公众的目光再次聚焦《预算法》。 　　那么，现今施行的《预算法》究竟有哪些不适应当下政治、经济与社会发展的呢？ 　　一 　　且来看《预算法》： 　　《预算法》第十二条规定，“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。” 　　这是该法条的第一款内容，从法条的文义表述可以看出，这是全国人民代表大会很重要的职权，它包含三项依次展开的权力，第（1）是对“中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”的审查权；第（2）是对“中央预算和中央预算执行情况的报告”的批准权；第（3）是对“全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议”的改变或撤销，即改变的权力和撤销权。 　　从上述三项职权看： 　　第（1）项是审查权，存在部分权力难于操作的尴尬。从实际情况看，全国人民代表大会每年一次，在短短的十余天时间怎么可能审查中央与地方预算草案及中央与地方预算执行情况呢？实际上仅仅是对纸面上中央预算的报告进行审查也没有走马观花的时间，可见在短短十余天内进行审议，仍有隔靴挠痒的感觉。 　　第（2）项是批准权，应为全国人民代表大会每年一次的最重要职权，但代表们在短暂的时间内匆忙审核并批准中央预算（草案）和中央预算执行情况的报告显得太过简单与草率。 　　第（3）项是改变或者撤销全国人大常委会不适当的决议的权力。此项权力是让兼职的代表改变或撤销常设的常委会的决议，在实践中几乎不可能，况且每年三月（基本上是三月）大会召开时，常委会的一些决议已付诸实行一段时间了，大会要改变何其难！ 　　再来看这一法条的第二款，即《预算法》第十二条第二款：“全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。” 　　上述法律条文对全国人大常委会的撤销权设置了限制性前提条件，从该项撤销权来看，第（1）撤销国务院制定的的关于预算、决算的行政法规、决定和命令必须要与宪法、法律相抵触为前提。第（2）撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的关于预算、决算的地方性法规和决议也必须与宪法、法律相抵触。然而在实践中，因宪法与法律的粗疏，一部分资金的支出以及相应的行政法规、政策规定并不一定明显与宪法、法律相抵触。此外，还有法律没有规定的真空状态，因此，根据法律没有许可的行政行为不可为的原理，不能让“预算外支出”无法无天。可见如不修改《预算法》，赋予全国人大常委会具体的调查权、监督权，其撤销权也如空中楼阁。行政方面在使用预算资金和投资时会毫不顾忌人大及其常委会的存在而超量投出。 　　《预算法》第三十七条还规定，“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查”，地方财政部门也应将本级预算草案的主要内容提交同级人大常委会财政经济委员会初步审查。 　　上述规定虽然在一定程度上弥补了每年一次代表大会时间的有限，但在实践中，人大常委会的财政经济委员会的初步审查仍有游离于大会审议的暗箱操作的形式，从严格意义上讲，已将大会及代表的公开审议权虚置化。 　　鉴于本篇内容有限，不可能对《预算法》作全面的评判，但仅仅举出以上关键的几例，就可看出《预算法》在设计预算审议与批准方面对人大及其常委会的职权存留了许多务虚的内容。此外，天量的预算外投资从《预算法》身旁擦肩而过，如不纳入《预算法》框架内监督与审控，疯狂的预算外支出将会变成脱缰的野马…… 　　二 　　让我们来看一看美国国会怎样审议和批准预算法案的。根据《美国宪 法行政法》（中国社会科学出