基于矩阵管模式的应急管理常态化研究.docVIP

基于矩阵管理模式的应急管理常态化研究 口文／刘庆顺 刘亚丽 申海岗。 提要随着科学技术的日益进步以及全 球化、网络化的发展趋势，目前人类已经进入 全球化风险社会时代，这意味着世界范围内各 类突发性灾害和灾难的发生频率及危害程度 也在逐渐增强。本文基于风险社会理论、社会 治理理论以及矩阵管理理论，运用案例研究、 调查访谈等方法，探讨中国应急管理常态化模 式与路径选择。 关键词：突发性自然灾害；应急管理；常态 化；矩阵管理 基金资助：河北省社会科学基金2010年 度项目“突发性自然灾害应急管理常态化研 究”，编号：B1OXGL014 中图分类号：C93 文献标识码：A 人类社会的工业化、现代化及全球化发 展，成为突发性自然灾害应急管理常态化的现 实背景和要求。目前，我国应急管理工作无论 从指导思想还是机构设置等方面，都已经开始 进行常态化管理的初步尝试。不过，对于应急 管理常态化的模式设计与发展路径等方面，都 还处于探讨和摸索阶段。本研究以2009年我 国华北、西北地区的雪灾为例，根据社会风险 理论、新公共管理理论、社会治理理论以及矩 阵管理等理论，集中探讨了我国政府主导和社 会参与的应急管理常态化的模式与路径选择。 一 、应急管理常态化理论分析 随着各类风险和灾难性事件的频繁发生， 全球性的风险社会已经到来。一般认为，现代 社会中由于人口增长、科技进步、生态环境恶 化以及社会冲突等因素的存在以及它们之间 的相互作用，使得各种类型的危机由潜在状态 转变为公开发作状态的概率大大增加。而且， 由于信息化、网络化、全球化、城镇化以及贫富 差距等因素的不断强化和扩大，危机一旦发生 就会造成巨大危害的概率也大大增加。而一个 社会若缺乏有效的危机预防和权变管理能力， 囝 以及有效的社会治理能力，则会加剧灾难给人 类造成的危害和损失。 对于风险社会的研究，贝克从生态和科技 的角度、吉登斯从制度的层面、拉什从文化的 视角，分别探讨了风险社会的形成、种类、特征 及预警等内容。根据风险社会理论，在后现代 性条件下风险不仅大量出现而且全球化了，因 此比过去更难以被计算、管理或避免。现代性 产生了许多危险或“缺陷”，后现代性的核心制 度——政府、工业和科学是风险的主要制造 者。在现代化的进程中，生产力的指数式增长， 使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未 知的程度。全球性风险源的增多，只是风险社 会产生的一个方面：另一方面人们对于风险意 识和态度的适应性变化，会导致风险社会的危 机管理更加复杂。这主要是由于风险意识的分 布趋于均匀，许多风险被广大公众所了解而变 得熟视无睹。 贝克通过“有组织地不负责任”的概念，分 析了风险社会中治理的两难困境。具体来说， 这种有组织地不负责任体现在两个方面：一是 尽管现代社会制度高度发达、关系紧密，几乎 覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险 社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起 事前预防和事后解决的责任；二是就人类环境 来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的 责任主体，各种治理主体反而利用法律和科学 作为辩护的利器，而进行“有组织地不承担真 正责任”的活动 可以看出，“有组织地不负责 任”实际上反映了现代治理形态在风险社会中 面临的困境。 实际上，目前我国应对突发公共事件一直 具有明显的“临时应对性’特色。若从社会治理 的视域来看，这种特色与我国政府经常开展的 “运动型”治理现象有某些类似的地方，它用临 时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和 制度规范。尤其是，这种“运动型”治理试图通 过行政权力去构建某种强制性秩序，但却无意 破坏了社会自发形成的秩序及各种力量。正如 库兹涅茨所言：“在许多国家，对市场进行大规 模的、暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见 的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管 理，而且形成一种奇怪的现象，即‘问题’发生 之前，是 政府最小化’状态，政府对市场上发 生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为； ‘问题’发生后，是‘政府最大化’状态，政府几 乎耗费所有的资源去应对某一‘问题’，整个市 场则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代 价。” 二、自然灾害应急管理矩阵模式设计 罗伯特·希斯认为，危机管理由“4R”组成， 即减少(Reduction)、预备(Readiness)、反应 (Response)、恢复(Recovery)。其含义分别是： 第一个“R”意味着危机管理者对于危机情景要 努力防患于未然，使危机影响减少到最低限 度；第二个“R”意味着要在危机发生之前就做 出反应计划和对有关人员进行危机处理的培 训；第三爪‘R”意味着危机一旦出现，危机管理 者就要及时出击应对，迅速遏制危机蔓延的势 头；第四个“R”意味着危机过后，管理者要对恢 复和重建工作进行有效管理。本研究将我国应 急管理的过程界