崔会芝 浅谈建制管理模式的现状及其改进.docVIP

“代建制”管理模式的现状及其改进浅谈 崔会芝 [摘 要] 本文通过对现行三种代建制管理模式优缺点的分析，论述了当前代建制实施过程中面临的主要问题和困境，对相关配套政策的健全进行了分析和论述。 [关键词] 代建制 项目管理 模式 我国政府投资项目的建设管理长期存在 “建设、投资、管理和使用”四位一体，“三超”（即超规模、超标准、超概算或概算超估算、预算超概算、决算超预算）现象严重，权力寻租层出不穷等问题。政府投资项目一直是以临时性、分散性、自营性为特征的小生产方式进行建设管理，不利于积累政府投资项目的管理经验、提高政府投资项目的建设管理水平。 代建制管理模式的提出，有利于有效解决上述问题。因此，代建制管理模式自上世纪九十年代末提出以来，福建、安徽、北京、上海、重庆、深圳、珠海、江苏、浙江、贵州、河南、湖南等省市陆续进行了试点，各地结合当地经济形式和政府投资项目管理的状况，提出了相关代建制管理制度（详表1）。2004年7月25日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，更是明确提出“对非经营性政府投资项目加快推进代建制”。由此，代建制开始在全国范围内推广。 1.目前代建制管理模式的主要形式 1.1项目管理公司竞争代建模式 该模式以北京、厦门为代表，具体做法是由政府设立市场准入的条件，通过公开招投标等市场化方式择优选择符合一定资质条件、能够独立承担民事责任的社会化专业机构作为代建单位，社会化专业机构通过建设单位管理费和项目投资节余获取利润，其组织结构模式如图1所示。 北京市先后选择了回龙观医院项目、北京市残疾人职业培训中心、北京市疾病预防控制中心以及若干公路项目实施代建制；厦门市于2001年开始对重点工程建设项目全面实施代建制。 该模式的优点是：在政府投资项目管理中充分引入市场竞争机制，有利于提高政府投资项目的建设效率和效益，有效避免权力部门寻租现象；通过与代建单位的合约关系以及信用和担保机制，转移了政府投资项目建设管理的部分风险，有利于控制政府投资规模。 缺点是：政府主管部门必须配备相应的经济、技术、法律人员，负责与专业化的项目管理公司谈判并制定代建过程中的关键合同条款，以规避潜在的索赔和追加投资的风险；由于代建单位的利润与投资节余有着密切的关系，代建机构可能过分追求投资节余而忽视工程质量和使用单位的正当要求。 图1 项目管理公司竞争代建模式组织结构示意图 1.2常设性代建机构集中代建模式 该模式以深圳、珠海、安徽为代表，具体做法是由政府组建非盈利性质的常设性代建管理机构，按公务员或事业单位管理，对全部或部分政府投资项目实行集中代建，其组织结构模式如图2所示。如：深圳市按照“相对集中，区别对待”的原则组建了建筑工务局，参照公务员管理，编制为300人，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五部门外的政府投资项目建设管理。同时，还对南坪快速路一期、横坪一级公路、东部沿海高速公路莲塘至盐田段、358省道深圳市惠庙线公路至黄江段公路二期扩建工程等多个交通项目实施了项目管理公司代建制试点。珠海市组建了珠海市政府投资建设工程管理中心，隶属于市建设局，事业单位性质，编制20人。安徽省则组建了“安徽省公益性项目建设管理中心”，隶属于发展和改革委员会，事业单位性质，编制15人。 该模式的优点是：高度集中的管理，能够充分发挥专业化管理的人才、技术和经验优势，便于协调建设过程中的相关问题；方便政府主管部门和纪检、监察和审计等部门的管理和监督；整体效率高，能够按照政府的指令迅速完成应急工程等时间紧迫的代建项目。缺点是：要真正发挥常设性代建机构的作用，必须配备庞大机构和人员，而常设机构的人员无法根据政府投资规模的变化而适时调整，市场配置资源的作用不能充分发挥；常设性代建机构的属于政府机构，对建设项目的管理主要依靠行政权威的激励和约束，没有形成有效的利益激励机制，无法承担质量、工期、超概算等问题引起的经济责任，权责机制和风险承担机制不明确。 图2 常设性代建机构集中代建模式组织结构示意图 1.3政府指定专业代建公司模式 该模式以上海、武汉、重庆为代表。具体做法是由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代建管理，实行企业化经营，其组织结构模式如图3所示。如上海市在市政、水务、环卫、交通等系统实施代建制，选定了11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司；武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位；重庆市组建了重庆市城市建设发展有限公司专门主管政府投资项目的建设。 该模式的优点是：政府意志可以较好地通过指定的代建单位实现，管理更直接、有效。缺点是：缺乏竞争机制，代建单位具有一定的垄断性，不利于建设管理水平的提高，不利于代建市场的培育；代建单位之间、代建单位与使用单位之间容易形成利益关系的合谋，无法形成政府