行政法治发展战略问题引论.doc

行政法治发展战略问题引论 ——30年行政法治发展路径与方向的反思与前瞻 石东坡 ? 2012-07-23 08:36:46　　　来源：《河北法学》2009年第5期 　　　　摘要: 行政法治发展战略问题的核心在于行政法治的理想图景及其实现途径。行政法治发展战略思维是把握行政法治实践的基本结构、根本矛盾及其运动形态的思维原则、方法的总称，具有基础性、系统性、根本性和价值性等特征。要清醒地将我国行政法治发展定位于基础阶段，在制度建设上着力防范和克服法制进程中“制度失灵”与“泛形式化”的消极后果，必须强调和突出行政法制的“秩序重建”与“价值共识”的双重功能，着力解决其中的民主行政、组织法制、实体正义与监督合力等行政发展战略的重点问题。 　　关键词: 行政法治发展战略；战略思维；法治政府；民主行政；行政组织法　　一、行政法治发展战略 　　中国步入改革开放的新时期已经将近三十年，这在人类历史演进和民族复兴征程中也许是一瞬间——如果仅仅在时间的意义上看，但是这三十年，对于一个命运中充满劫难的古老民族探寻现代化的航向和新路而言，则是非常难能可贵和值得无比珍惜的，就其原因的一个重要方面，就是在战略层面上，发展的目标、路径、旗帜、价值、布局和规划的艰难澄清和日益鲜明。　　关于行政法治发展战略问题，学术界和实务界并非没有一定的重视，但是一方面，分析和看待行政法治进程中战略思维应用的科学性和自觉性尚待进一步提高，另一方面，和谐社会构建、民主法治建设和政府自身改革的深层矛盾不断显现、实践要求不断刷新和实践难度不断增加，使得行政法治发展战略的认识也要不断更新和深化，因此尽管有一些重要的理论进展和实践成果，比如罗豪才、应松年、袁曙宏、杨海坤、杨建顺等教授的有关论述，[i]比如提出“用十年时间基本建成法治政府”的国务院《全面推进依法行政实施纲要》。但总的来看，关于行政法治发展战略的认识思维不仅薄弱，而且近来还有学者直接将近半个世纪以来西方行政法制的发展历程、实际经验与主导理念作为观察、评价和指导我国行政法制建设的依据与标准。这是值得商榷的。可见，在新的时代背景下仍然又有进一步深入研讨的必要。为此，我们不揣浅陋，拟在对行政法治发展战略的基本理论进行探索的基础上，解析行政法治发展的价值、结构、矛盾、内容和进程，提出我国新时期行政法治发展的战略思维、目标、路径、布局和重点等若干方面的一些浅见，以求教方家。　　对于我国民主政治和法治建设中的行政法治发展，必须在战略层面上给与严肃对待和认真研究。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出要加快行政管理体制改革、建设服务型政府；要全面落实依法治国方略、推进依法行政；并明确将“法治政府建设取得新成效”作为全面建设小康社会奋斗目标的一个新任务。这就对于行政法制建设和行政法学研究提出了更高的要求。行政法治发展以及行政法制建设是以法治政府为目标，以行政权的规范与控制为手段，以政府行政的职能范围、权力配置、行为程序、责任效果的法律调整为内容，以公民人权保障与实现以及人民民主管理和监督为指向的法律制度创设和法律制度实施活动的总称。当前和今后一个时期，加快行政法制建设、推动行政法治发展，既是社会主义法律体系完善和社会主义法治国家建设的重要组成部分，也是服务型政府建设和行政管理体制改革的必然要求和法律保障。行政法学研究要面向和针对行政法制建设的理论和实践问题加以展开，为建设服务型法治政府提供法学理论资源和法学智力支持。其中的一个重要方面，就是要科学论证、明确提出一个符合国情基本规定性以及科学发展观要求的、具有价值正当性、制度系统性以及实践指导性的行政法治发展战略规划，以适应行政管理体制改革总体方案和依法治国基本方略全面实施的要求。　　行政法治发展战略问题的核心在于行政法治的理想图景及其实现途径，而这既要建立在对于行政法制的历史发展及其实践类型的深入分析之上，又要建立在对于本国法治的社会基础及其时代变迁的科学判断之上，还要建立在一个国家、民族的战略思想和战略部署之上，是对于行政法治发展进行历史比较分析、进行环境条件分析、进行结构功能分析、进行价值制度分析，进行实践机制分析所形成的基本总结和统筹勾勒。作为集中针对政府治理领域的一个法制建设特定范围的战略，行政法治发展战略从属于所处时代的经济社会发展战略及其指导思想和基本原则，特别是直接贯彻民主政治建设和依法治国方略，并且和政府改革方略密切相关，因此具有被动性、局部性和针对性；但是与此同时也必须看到，行政法治发展战略相对于行政法这个相对明晰的调整领域而言，则是统筹协调行政法治实践中的理念与制度、制度与社会、权利与权力、实体与程序、硬法与软法、体制与机制、制度与文化、国际与国内、历史与未来等一系列矛盾群体，对从建立行政法制向实现行政法治的实践进程给出价值原则、框架设计和路线图纸