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教学辅导2 作者：李桂芳 第二章 公共政策主体及其能力 一、按照政治学观点，主体即政治实体，是指制定实施政策并期望政策能达到预期效果的政治实体，包括执政党、政府、社会集团等。而公共政策主体则是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。 　　因为公共管理的目标是有效地维护与增进并公平分配社会公共利益，所以我们认为，公共政策主体应该包括政府主体、准公共政策主体（即非政府公共组织，我们把非政府组织（Non-Government Organization）和非营利组织（Non- Profit Organization）等统称为非政府公共组织）和社会公众。因在管理中的地位不同，这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系（在我国还是从属关系。只不过从属关系并不构成两者关系的全部内容）。实际上，公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。 　　二、核心主体 　　政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。一般而言，我们将核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。 　　1、立法机关 　　立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素，它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。不过，由于世界各国政治制度不同，不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。 　　在西方国家，立法机关是国会或者议会这一类的国家权力机构，通常能够独立决策。但实际上立法机关并不具有真正完全独立的决策权力。 　　我国实行的是议行合一的政治体制，立法机构或权力机构制定的法律与政策具有最高效力。从政治意义上来说，立法机关制定政策要接受执政党的领导。从某种意义上说，立法机关的职能之一就是将党的意志转变为政策。因此，人大及其常委会不仅拥有立法权、政策制定权，还有监督、检查行政机关和司法机关工作的权力。 　　不论各国的政治体制如何，立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权，从而在根本上控制了公共政策过程。立法权包括两类：一类是制定和修改宪法的权力，另一类是制定和修改普通法律的权力。监督权主要包括：监督财政、批准条约、批准对官员的任命、监督政府。 　　2、行政机关（中央政府和地方政府） 　　行政机关是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关，即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中，行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。 　　日常的公共管理实践中，地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们既是中央政府公共政策的执行者，本身又是地方规定、规章的制定者，具有执行、制定双重身份。在公共政策主体多元化和分权化时期，地方政府将承担越来越多的关于地方性公共问题的公共决策和执行的权力、责任与义务，而中央政府则更多地是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。 　　3、司法机关 　　从公共管理的实践看，司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上被认为只是一个检查、判案的机构，但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用，积极地参与和影响了公共政策过程。 　　4、（执）政党 　　政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者，在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中，它更是扮演着重要的角色：诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制，我国采用中国共产党领导下的多党合作制，所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。需要指出的是，执政党和在野党在公共政策中的功能是不同的：执政党参与公共政策的整个过程并拥有将其确定为公共政策的法定权力，而在野党在公共政策中只有参议、参与的权利，不具有做公共政策、形成公共政策的权力。 　　20世纪70年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公共问题普遍受到社会公众的关注。从西方国家的改革实践看，解决公共问题的主体呈现多元化趋势，有力地推动了公共管理的社会化进程。 　　三、准公共政策主体 　　我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即“社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织”， 也可称之为第三部门，如非政府组织NGO、非营利组织NPO等社会组织和社会主体。需要说明的是，在