公共选择观点下民主行政.docVIP

選錄於行政管理論文選輯14輯P.27-42 公共選擇觀點下的民主行政 徐仁輝（世新大學經濟系主任） 壹、前言 民主行政係政府再造必走的路，政府再造目的在引進企業精神於政府；所謂企業家精神，簡言之就是顧客導向，惟有及時反映顧客偏好與滿足顧客需求的企業，才能成功。民主行政正是讓官僚組織能著重人民的偏好與需求，公共政策以服務人民與提昇公共利益為目標（江岷欽，民87；詹中原，民87）。推動民主行政，必須在官僚組織的決策過程中，限制政府的權力，同時推動自治團體與直接民主，使民意充分表達；在官僚體系的組織與權力結構上亦需配合安排，讓官僚組織以準市場的競爭方式，如同企業般即時反映顧客偏好。 公共選擇學派以個人主義的分析方法，從個人選擇探討到集體選擇，由探討集體選擇的必要性與制度缺陷，說明傳統大型官僚組織笨拙於反映人民偏好：進而，提出如何在組織性安排上作改進，以重疊管轄權與分割權力的方式推動民主行政。本文第二節說明公共選擇學派的公共決策問題，第三節介紹該學派觀點下民主行政的制度設計，第四節整理有關學者所作的案例分析，以佐證公共選擇學派的主張。 貳、公共選擇學派觀點下的公共決策 公共選擇學派係經濟學者利用經濟學的基本假設與分析邏輯來研究政治活動，對於公共決策過程與官僚行為皆有深入的見解與主張，特別是對於政治決策與行為建立了可檢驗的假設與預測(Crain Tollison, 1990)。本節首先介紹公共選擇學派有關人的決策模式之假設；其次，探討集體選擇的制度性困難；再其次，分析官僚組織決策背離民主行政之問題所在。 一、人的決策模式 公共選擇學派假設人是理性自利的(rational self-interest)，這種人性的假設適用於所有的個人，無論是作為消費者、企業家、或公務員。換句話說，個人不會在從事公務時係以追求公共利益為主，下了班則追求私利，而是無論在處理公務或私務時，皆係理性自利的(Self, 1993)。 （一）自利 所謂的自利係指個人在作決策時，會優先考慮自己的利益；因此，自利並不排除人們有利他行為，只是人們在作公益活動或幫助他人時，仍會優先考慮自己的利益，例如有無時間、財力可幫助他人，以及助人所帶來的自我肯定與成就感。 （二）理性 所謂的理性，係指個人在面臨各種方案選擇時，可以經過充分的比較，作優先順序的排列，而選擇最佳的方案。這項假設基本前提是，人們知道自己的偏好，擁有完全的資訊可對各種方案的成本效益作比較，以及人們是追求最大化者(maximizer)。然而，在現實世界裡，人們有時對自己的偏好並不甚瞭解，也沒有足夠的資訊，同時認知與計算能力亦有限，因此無法做好優先順序的比較。在這種有限的理性下，人們會先設定條件，選擇最先滿足所有條件的方案，此種作法稱為滿足條件(satisficing)。 （三）學習與制度 在資訊不充分的情況下，面臨不確定性與風險的存在，可能有多組解決方案，這時人們會試圖從過去的經驗中不斷學習，試圖多一份的瞭解真相，同時發展出降低不確定性與風險的辦法。因資訊不充分所產生的成本，經濟學稱為交易成本(transaction cost)，人們為了降低交易成本會設計出各種組織性與制度性的安排，前者如廠商(Coase, 1988)與官僚組織，後者如市場制度、法律規章、契約、與商業習慣等(North, 1990)。 二、個人選擇與集體選擇 公共選擇學者相信理性自利的個人在面對不同事物狀況時，會選擇最適的組織或制度性安排以作決策。不同組織或制度的選擇取決於所交易的財貨或服務的特性，也就是其私有財產權(property right)的界定明確與否。 （一）私人財與公共財 如當財貨與服務的財產權明確，即其所有、交易與使用等權利皆獲得保障；換句話說，可建立其排斥性(excludable)與競爭性(rival)時，此種財貨與勞務稱為純私人財(purely private goods)，可以經由市場價格機能之個人選擇(individual choice)所提供。相反的，如無法建立其排斥性與競爭性，則稱為純公共財(purely public goods)，大部分公共財將無法透過個人自願交易基礎籌措資金來提供。同時純公共財一旦提供，讓其他的人使用之邊際成本為零，這時透過市場機能收費，排斥未繳費者使用，對於社會福利反而造成損失(Samuelson, 1954)：因此，這時集體選擇(collective choice)有其存在的必要性。 （二）坐享其成與混水摸魚 集體選擇目的之一係為了效率(Stevens, 1993)，當財貨或服務不具排斥性時，如透過個人選擇來提供，將出現等著他人提供以坐享其成(free rider)的現象。對於需共同生產的財貨與服務，理性自利的個人會選擇混水摸魚