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第二章 社会保障的发展 在人类社会的发展进程中，社会保障是伴随着社会经济的发展而不断发展起来的，它走过的是一条从慈悲到正义之路。 对社会保障的产生与发展进程，在理论学术界一直存在着不同的见解。一种观点认为应该以1601年英国伊丽莎白时代颁布的《济贫法》为起始标志；另一种观点则认为应当以德国1883年制定并实施有关社会保险法律作为社会保障制度产生的标志。 实际上，社会保障作为超越家庭保障之上的一种生活保障机制，源远流长，古代社会的救灾、济贫、恤孤等措施都是现代社会保障制度的直接源流。因此，就社会保障发展史而言，它已经产生并生存了数千年。在中国，以互助、他助等为基本特征的原始社会保障活动，事实上在三千多年前即已出现。在西方社会，立足于慈悲为怀的宗教慈善事业与济贫法颁布后政府介入的济贫事业，其历史亦相当悠久。可见，现代社会保障制度与历史上的救灾、济贫活动客观上存在着渊源关系。 就现代社会保障制度而言，较为公认的是以社会保险制度在德国产生为标志，因为社会保险制度是与工业化相适应的正式制度安排，并完全具备了现代社会保障制度的法律形式与基本内容。不过，不同时代对社会保障又有着不同的需要，社会保障在不同的时代亦有着不同的表现形式和特征。因此，考察社会保障的实践史，科学划分社会保障的不同发展阶段，显然是认识社会保障客观发展规律和构建能够适应未来社会发展需要的社会保障制度所必需的。 一、早期社会保障制度的发展 （一）慈善事业时代 在社会保障发展史上，慈善事业时代是一个相当漫长的时代，它可以从不同国家出现自发的、临时性的救灾济贫活动算起，到国家以立法的形式介入社会保障活动时为止。 慈善事业时代作为社会保障发展史上第一个阶段，它的社会背景是不发达的农牧社会。其特色是取决于举办者的意愿与财力，并非满足社会成员的需要，只是一种随机的、临时的、非常落后的救助活动。构成慈善事业时代的三大支柱是：宗教慈善事业、官办慈善事业与民间慈善事业。 这一时代尽管层次极低，却说明了人类社会对社会性保障机制的需要，以及他助与互助的道德基础，并提供了某些可行的济贫方式与手段。 （二）济贫制度的出现与发展 国家通过立法的形式来介入济贫事务，是社会保障史上的一个重要里程碑，这个里程碑显然应该以1601年英国颁布的《济贫法》为标志。 时代背景（P11）在英国颁布《济贫法》前，英国社会处于动荡不安的时期。这一时期人口大量流动，贫困、失业、流浪现象急剧增加，社会陷入极不稳定状态，而仅仅靠宗教的力量已经不能解决当时的诸多社会问题。同时，这一时期也开始出现教权衰落、王权兴起的现象，商品经济的发展，推动欧洲地区进入了民族国家时代，原来由宗教组织主持的济贫事务，不可避免的要部分转移到政府手中，政府也期望通过逐渐介入济贫事务来加强和发展世俗政权的力量。因此，社会动荡、教权衰落、民族国家与王权的兴起，是这一时期特定的时代背景。 面对社会的极度不稳定，一些国家便开始考虑采取相应的措施来缓和社会矛盾，促进民族国家的发展，并使王权得以巩固。首先是1572年英国都铎王朝通过了强制征收济贫税的条例，然后才是1601年英国颁布世界上第一部《济贫法》，该法将已有的宗教或社会救助活动惯例用法律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业者、贫民小孩提供有限的帮助。如，该法案要求各级教区负责向居民和房地产所有者正说济贫税，用这种收入给无力谋生的人发放救济，并负责组织失业的成年人从事劳动，安排孤儿当学徒等。此后，英国政府又通过一些相应的法规，对《济贫法》进行了修改和补充。比较著名的是1834年，英国议会通过的《济贫法修正案》即新济贫法。它主张减少济贫税的征收，这赢得了社会上层与中层的欢迎，而遭到下层人民的诅咒。 自英国济贫法颁布后，欧洲其他国家亦开始效仿。如瑞典于1763年制定了本国的《济贫法》，经多次修订后，于1871年将救济对象限定为老人。荷兰亦于1854年颁布了《济贫法》。在北美，当时正处于殖民地时代，英国的济贫法很自然的直接影响着该地区的早期社会救助活动。 在西方由农业社会向工业社会过度时期，济贫制度可以说是一种主要的社会保障模式。 在中国，历史上并未像英国等国家那样颁布专门的济贫法，但仓储后备经过历代统治者的继承与发展，又确实成为一项用于赈灾济贫的常备制度。 尽管依据《济贫法》确定的济贫制度与现代社会保障制度不能相提并论，尽管这种立法极不平等并事实上未使济贫活动成为一项固定的、经常性的制度，但它毕竟是通过法律的形式将早期的社会保障活动固定了下来，从而埋下了社会保障制度的种子，这显然是一个历史的进步。 （三）对早期社会保障发展的认识 （P13）在漫长的农牧社会理，社会保障实践始终处于救助型阶段。一方面，限于当时的生产力水平和社会发展状态，除有限的极品活动与仓储后备外