省直管县背景下地级市行政层级改革探析（上）.docVIP

省直管县背景下地级市行政层级改革探析（上） 　　党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”作为一种顶层安排，报告并提“行政层级”、“行政区划设置”两个优化，从理论研究和探索实践两个层面来看，后者是前者的应有之义，并为前者提供保障与巩固措施。相比于十七大报告“减少行政层次”的论述，说明行政层级的优化探索将进一步深化并触及更多实质内容。实际上，从2005年温家宝总理在农村税费改革工作会议上提出“具备条件的地方，可以推进省直管县试点”，相关改革探索就一直不断，从省直管县财政体制改革试点、扩权强县探索，到多层面的省直管县改革探索，到十八大报告明确探索的主攻方向“省直接管理县（市）改革”，试点省份的实践成效很明显，行政层级改革的方向也越来越明晰。下一步，省直管县改革探索肯定是全方位深层次的。省直管县改革，从文字表面看，好像不涉及地级市。但在省直管县改革中，地级市是不可逾越的焦点，如何优化地级市内部行政层级，是不能不面对的现实课题。 　　一、地级市行政层级基本现状和主要弊端 　　（一）基本现状：三级体制 　　1、地级市行政层级的产生。《宪法》第30条规定，我国行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。按照《宪法》规定，省以下地方行政层级为三级，即省—县市—乡镇，县与市是两个平行的行政区域。1982年，中共中央提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县管企业”。年末进行地市合并试点，中央批准江苏省在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制。1983年，中共中央、国务院印发《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，确定以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制。此后，各省纷纷推进“市管县”体制，地级市行政层级逐步形成，地方行政层级演变为四级，即省—地级市—县（县级市）—乡镇。 　　2、地级市管理范围内的行政层级形态。纵向对比新中国成立以前的地方行政层级（如秦朝的郡县制、宋朝的路州县制、清朝的省府县制等），横向对比世界各国的地方行政层级（如美国的州、市两级制，法国的大区、省和市镇三级制等），我国现行的四级地方行政层级均多出1-2级，而其主要原因就是地级市及其内部行政层级的冗余。目前，全国共有285个地级市，其内部行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市），市直管镇街或群岛，如广东省东莞市、海南省三沙市等，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，但数量太少且具有较为独特的市情，不是本文作为问题研究的对象；二是只设区（县级行政区），区下设街道或乡镇、街道并存的，如湖北省鄂州市、山东省莱芜市等；三是区县（及县级市）兼有，区县（及县级市）下设街道、乡镇的，绝大部分为此类。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道办事处为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，不是一个行政层级，但从目前街道办事处的设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。《组织法》对市辖区政府没有明确的定位，但在有关表述中将其与县、市政府并提，而在运行中，市辖区政府显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数部门由市级垂管外，其余和市级基本对应同构。由此，我们可以看到，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—乡镇、街道”三级体制。 　　（二）主要弊端：三个“导致” 　　1、导致政府机构臃肿、行政成本过高。从机构设置看，一方面，多一个层级，就多一层政府机构，并由此造成政府职能的无序扩张，管了许多不该管、管不好的事情；另一方面，在“条块分割”的政府管理体制下，各级政府机构的设置更强调的是“上下对口，左右看齐”的“职责同构”模式，并积极“创造工作”，导致了地方政府机构庞大。从行政成本看，一是行政层级的增加拉长了管理链条，致使许多审批事项，由一级审批办理变成了两级或多级审批办理，而审批环节也成倍增加；二是由于机构增加、审批办理层级和环节的增加，导致行政人员的数量不断膨胀，行政经费不断攀高，部分地方出现的“吃饭财政”、“负债政府”便是恶性例证；三是增加了政府沟通、协调和监察监督的成本。2007年，各国的行政费在国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%的惊人比重位居榜首，远高于其他国家6%的平均值。2010年国家发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告，有一个结论：2005年到现在，大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在递增。 　　2、导致行政效率降低、人民负担加重。对行政效率的影响，一是行政层级和审批环节的增加必然延迟行政审批、公共服务的时间；二是政府间财政关系因层级增多而变得复杂，职责和权限的划分