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第二章 公共危机管理法制 法律是整个公共危机管理制度的基础。危机管理是一种非常态的公共管理，但也应该在法律的框架内实施。评价一个公共危机管理制度是否完善，判断其发展处于哪个阶段，法律的建设程度是一个首要变量。在一些公共危机管理制度建设比较完善、发展阶段处于领先的国家，如美国、日本，其相应的法律也比较完善，往往构成了较为完整的法律体系。 一、公共危机管理法制概述 （一）公共危机管理法制的含义与特点 1. 公共危机管理法制的含义 人类生活有正常状态和非正常状态之分，作为调整人类生活和社会关系的法律制度也包括常态法制和非常态法制。公共危机管理法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。作为顶防、调控、处置危机的法律手段，公共危机管理法制是整个国家法律体系的重要组成部分，是一个国家或地区在非常规状态下实行法治的基础。 2. 公共危机管理法制的特点 相对于正常状态下的法制，公共危机管理法制有着许多不同的特点： （1）法律内容的综合性 由于危机产生的多因性、表现形式的多样性、损害程度的多层性、危机性质的差异性、调控任务的多目标性，危机管理法律必然会具有很强的综合性与边缘性。它关系到政治、经济、文化及社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环保、防震、防洪、消防、市场、劳资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。 （2）法律适用的临时性 一般的法律部门调整的是社会的常态，它经常性地在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用；而危机管理法律调整的是社会的非常态，只有在危机有产生的危险性或危机已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，但在非危机的正常状态下则不适用，也不能把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度。因此，在平时的正常状态下，应对危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法制。虽然突发事件常是不可预见的，但法律要求可预见性，危机管理法律就是要在难以预计的情况下，预计可能会发生的事故，研究规定应对处置、化险为夷的方法。 （3）法律实施的紧急性 在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或中止某些法定公民权利。即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利遭受更大损失。而且，行政紧急权力在行使过程中遵循一些特殊的行为程序，例如，可通过特别简易程序紧急出台某些政令和措施。 （4）法律制裁的严苛性 “治乱世用重典”。危机管理法律是针对危机对社会的高破坏性和对公众利益的高损害性而制定的法律，它调整的是社会非常状态下的权利义务关系，所以它与社会常态下的法律相比应当具有更大的严苛性。社会常态下的一些普通违法行为，其行为产生的后果要轻得多，因而其制裁就要轻一些，而同样的违法行为在危机情形下就会产生更为严重的后果，因而处罚就必须重一些。 （5）立法目的的保障性 常态法制要保护权利，公共危机管理法制更需要强调对公民权利的保障，因为在紧急状态下的紧急权力更容易被滥用，公民权利更容易受到紧急权力的侵害。因此，各国的应急法律中无不强调对公民权利的保障，包括规定不得克减的人权最低标准。 （二）公共危机管理法制化的意义和原则 1.公共危机管理法制化的意义 （1）法制手段在应对危机中更为有效与有序 应对危机的手段有许多，包括政治手段、行政手段、法律手段、军事手段、经济手段、道德示范手段等。其中，法律手段是最基本最主要的手段，它不仅自身是预防、调控、处置危机的法宝，而且还贯穿于其他各种手段之中，同时也规范着其他各种手段的运用。在现代日益复杂多变的紧急状态中，传统的一般性号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，越来越力不从心，而法制化的危机处理手段则更为有效与有序，紧急状态法律制度为处理危机提供了程式化的有效手段，在处理危机时做到处变不惊、条理清晰。同时，紧急状态法律制度为危机处理手段提供了合法性，从而增强了其有效性，增强了人们的认同感，比政治动员更易做到“万众一心、众志成城”。紧急状态法律制度还为处于紧急状态中的人们提供合理的可预期性，尽可能地使危机之中的生活有序进行，更易使危机处理得以有序完成。 （2）法制手段是避免人治、保障人权的必需 紧急状态不仅会对经济、社会造成巨大冲击，它更可能构成对法治的严重冲击。紧急状态中权力的极度扩张可能会偏离甚至背离法治的基本轨道，成为滋生专制的契机；紧急状态中权利的过度压缩可能会偏离甚至背离人权的底线原则，成为催生暴政的引子。如果缺乏一种预备法制的保障，那么在面临危机时，法制很可能难以维系甚至被颠覆。紧急