适应与改变：控在快速城市化过程中的发展.doc

适应与改变：控规在快速城市化过程中的发展 温 宗 勇 一、快速城市化对“控规”的冲击 应该说，中国是快速城市化和全球化发展的最大受益者之一，经济持续以两位数增长，迅速占有世界市场配额和高地，城市建设蓬勃发展，全国性的“造城运动”带动了数以亿计的人口流动和移民，百姓中富裕阶层的崛起和扩充，……，种种令人瞩目的成就吸引着世人的眼球。据说，当今美国的大学里，城市规划课程开篇必讲城市化和全球化，而“二化”必引中国为例（张庭伟，2003，清华大学讲座稿），美国的、欧洲的专家学者们都想找个机会来中国看一看，印证一下流行的“中国风”，2004年北京城市总体规划（2004-2020）修编时，各国“大师”们走马灯似的来京就是最好的明证。 中国的经济稳定快速发展了三十年，快速城市化的发展却是近十年的事，有关资料表明，十五期间，我国的城市化水平大幅提升，从2000年的36.09%提高到2005年的42.99%，平均每年提高1.38个百分点。目前我国的城市化水平已超过发展中国家平均城市化水平，“十一五”期间仍会保持快速发展的趋势。 在快速城市化和全球化背景下，北京中心城范围关于“控规”的投诉和信访案件也在不断增加。同时，对“控规”调整的诉求申请也有增无减，2006年是333项，2007年截至到7月底的最新统计已达194项。这使“控规”陷入进退两难的境地，其主要原因是： 其一、“控规”本身过于技术化，并且存在技术局限。“控规”在我国的发展历程并不长，1991年才正式出现在建设部颁布的《城市规划编制办法》中，是计划经济体制下的产物，2006年4月1日起施行的新修订的《城市规划编制办法》第四十二条规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”但对于确定上述各项内容却缺乏统一的标准和依据，“控规”指标“刚性不刚”、“弹性不弹”成为影响其实施和权威性的主要原因。1990年颁布实施的《城乡规划法》并没有相关条款的规定，致使社会对“控规”编制的科学性、实施的法定性产生质疑。 其二、“控规”对其承担的新的社会的、经济的职责，遇到的新情况、解决的新问题准备不足，缺乏对策。面对市场的冲击，利益的冲突，“控规”只是一味的通过提高规定的容积率和高度来协调矛盾，照顾了局部利益和眼前利益，牺牲了整体利益和长远利益，被动的妥协和退让只能暂时解决一时的问题，却影响了整体的和谐。“控规”本身并不是万能的，可是却被赋予了过多的社会、经济责任，对此，应积极应对，研究出路。 二、“控规”应适应发展 1、适应政治性要求 首先， 执行“控规”是一种政府行为，由政府公务员负责实施。中央提出的“科学发展观”、“和谐社会”、“以人为本”和“建设环境友好型和资源节约型社会”等先进理念由政府贯彻落实，在“控规”的指标中、文本里应具体体现。政府公务员应该具有政治素质，提高执政能力，善于处理各类纠纷矛盾。可见，“控规”实施的本身就是一个政治过程，是政策的一种表达方式。“没有规划能够在脱离政治意愿和政治行动的状况下得到实施”（[美] 约翰.M.利维）。例如，近年来，中央对房地产市场进行宏观调控，加大了对低收入人群的住房保障，这是关乎民计民生、社会稳定的大事，“控规”在建设用地和控制指标上应对此予以落实。 其次，北京是国家首都，是全国的政治、文化中心，是国际城市，承担着许多政治活动和大型国际交往活动，就北京而言，更应体现规划的政治性。比如，奥运某工程管线在施工期间，因故需进行改线，相关区政府和一级土地开发公司进行了积极的支持和配合，确保了工程按期完成。为此，市政府对相关项目适当奖励了高度和容积率。 2、适应法制化进程 在我国,伴随着上个世纪80年代初期的经济改革和对外开放,城市规划的作用和影响不断加强，以《中华人民共和国城市规划法》（1990）为核心的城市规划法规体系的建立，为一定历史阶段城市规划依法行政以及规范城市规划建设活动提供了法律依据和保障。 “控规”本身不是法，“控规”编制和审批须以法规规章规范为依据、按法定程序由城市人民政府（或由政府委托规划行政主管部门）在法制规定的框架下进行。当前，《行政许可法》的实施已经对城市规划的法制建设产生了巨大影响。《行政许可法》2005年7月1日颁布实施之后城市规划行政主管部门的应诉案件逐年增多，败诉案件也时有发生，社会的监督和公众参与的加强也有助于规划部门和规划工作者自身不断强化法制意识，使规划工作纳入“依法行政”的轨道。 《物权法》即将实施，对“控规”如何解决好既保障公共利益又保护私有权益问题提出了新的课题。新修订的《城乡规划法》提出强化“控规”编制工作的科学性，对“控规”调整进行了严格的规定，明确了公示的法定程