行政管制的成本约束-江西财经大学·规制与竞争研究中心.docVIP

行政管制的成本约束 陈富良( （江西财经大学产业组织与政府规制研究中心 南昌330013） 摘要 成本因素是影响制度变迁的核心因素，成本和效益制约着管制制度的均衡。政府管制的成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指管制实施过程中的组织成本；间接成本则可理解为是管制实施后所造成的效率损失和机会损失。在政府管制的每一个行政程序中都包含了大量的交易费用，加什和哈恩做过出色的估算。政府管制作为一种制度安排，其效益首先表现为制度效率，这包括管制本身的效率：管制本身的运行所需成本及其所带来的效益（成本是否最低）和管制对社会经济发展的影响。从实际效益看，政府管制的效益可区分为私人效益和社会效益。前者是指被管制者通过管制政策所获得的私人利益的极大化程度，后者是指政府管制使得在市场失灵下发生的非效率性的资源配置和非公正性分配得到避免或纠正。通过对管制政策的影响的分析，表明管制的效益可能是正的也可能是负的。在渐进式改革过程中，很多管制制度是成本约束松懈的。这种成本约束松懈导致了管制均衡的扭曲。社会利益主体多元状态下的利益博弈则会使管制制度更趋完善，趋向均衡。当然，也使得管制政策更趋复杂。政府管制的巨大成本和管制改革所带来的效益刺激，也反映在政府和市场主体在管制制度的选择上形成各自的预期。 关键词：行政规制，规制成本，规制效益 成本效益比较是经济分析法学中最基本的分析工具之一。新制度经济学在制度变迁理论的研究方面，也把成本效益比较理论作为基本的研究手段。新制度经济学分析制度变迁的一般演绎逻辑是：为了获得更大的收入或减少某些成本，社会致力于制度创新。当新的制度所提供的边际收益等于变革旧制度所需付出的边际成本时，制度变迁就会暂时停止，制度结构就达到了某种均衡；当新的条件生产时，才会又发生对新制度的需求和供给。 经济利益是制度均衡的决定因素。对社会来说，整个社会运动本质上是一种功利推动的表现和结果（陈维，2000，第35页）。从长期来看，社会运动总是体现为利益不断增进，社会成员生活水平不断提高，各方面直续进步。这是在整体社会运动中所表现出来的一种功利性。对社会个体来说，经济利益考虑更是第一位的。即使社会上有一部分人从事文艺、政治、宗教活动等等，似乎超脱于利益之上，但从已有的理论看，这种较高层次的追求是建立在直接经济利益的追求初步满足之后的需求；其次，这种较高层次的追求，也可以看作是对更高程度的利益追求的一种必要手段；再次，这种活动的进行本身也要靠对一种功利的追求来推动。 因而，大到社会制度变迁，政府的政策措施，小到个体的经济行为，企业的市场表现，都受到经济利益的制约。任何制度变迁都出于对利益的渴望而成为其发动的最深厚的动力，但制度变迁的实际进程却是利益冲突的过程和结果。冲突的核心是社会成员和阶层之间要求一种公正的利益关系。 可见，影响制度变迁的核心因素是成本因素，成本和效益制约了管制制度的均衡。本文主要从成本效益分析的角度对行政管制制度均衡的制约因素进行讨论。本文在对行政管制的成本效益分析进行理论描述之后，首先从行政管制制度的成本构成、制度的成本约束功能、管制过程的成本比较等方面讨论政府管制的成本约束；然后从制度效率、管制制度的效益构成、管制政策的效益比较等方面讨论政府管制的效益；最后讨论利益主体的成本博弈及成本效益对管制均衡的约束。 一、成本效益分析的逻辑起点 1政府管制的经济属性与逻辑 政府管制作为行政机构依据法律对企业市场行为进行监督、管理与规范的一种制度安排，具有较典型的公共品属性。这首先表现为管制安排的收益具有非排他性。受管制产业内的各个企业并不能相应地排斥对方同样享有管制安排为产业所带来的利益，而无论企业规模大小、区域分布集中或是分散，这也说明政府管制又具有共用性。这一特征也导致管制安排中的搭便车和寻租问题。正因为没有排他性，追求利润最大化的受管制企业不可能自行创设管制制度，这种制度只能由政府提供。相反，按照集体行动的规律（奥尔森，1995），产业集团都有强烈的动机向能够提供有利管制的政府机构或立法机构寻租。同时，作为一种公共品，管制安排的效用的衡量总是面临着许多困难。市场秩序良好，没有纠纷或诉讼，既不等于行政机构没有实施管制政策，也不能完全归功于管制制度的安排。反过来，市场秩序混乱也不能完全说是执法不力的结果。 政府提供的管制安排以权利和义务确定了市场主体行为和关系界限。为了保证权利和界限的明晰与安全，任何权利的享受都必须同时支付成本。因此，几乎所有的管制活动，包括管制立法、管制执行和裁量活动，都会产生不同程度的隐含成本。作为对市场的替代，政府在发挥资源配置作用的同时，也耗费着并产生着额外的成本。政府从来都不是，也不可能在不花任何代价的情况下抽象地解决纠纷和提供市场秩序。 制度经济学的研究表明，好的制度，通过对权利、义务