社会服务契约管理社会工作专业的新课题.doc

社會服務契約管理 – 社會行政人員觀點之分析 黃源協、蕭文高 中文摘要 隨著地方政府委託民間單位辦理社會服務項目逐漸增加，以及政府採購法之公布實施，”契約文化”的形成改變了既有福利服務輸送體系之互動方式，契約成為規範公私部門之間責任義務關係的重要媒介，主要的契約管理者–社會行政人員亦面臨制度變遷所帶來的新挑戰。因此，本研究旨在分析社會服務契約內容之管理機制，並瞭解契約管理者在契約流程所遭遇的挑戰及因應方式，進而提出有關地方政府進行社會服務契約管理的討論與建議。經採取質性之資料搜集與分析發現，社會服務委外之契約形成可區分為”招標”與”補助”兩種模式，契約內容之責信與規範亦呈現出許多特性；且因制度環境的轉變，契約管理者遭遇專業才能不足之壓力，並對其所採取之因應行為帶來風險與兩難。最後，本研究就跨單位協調、社會工作才能與績效評估之相關議題進行討論，並建議政府應致力於發展健全與穩定的契約管理制度，以舒緩社會行政人員所承擔之負荷，進而促進社會服務契約委外之效益與效能。 關鍵字：民營化、契約委外、社會服務、契約管理、社會行政 壹、前 言 當西方國家在1970年代中期面對財政壓力，而紛紛對社會福利進行改革之際，最常被提及的就是社會服務民營化(privatisation)，期望藉由民間部門的力量，協助政府因應人民日漸增高的福利需求，並達到政府在政權上的合法性。儘管民營化的過程已引起多方的討論與爭辯，且民營化究竟適不適用於社會福利領域也有頗多的檢討和質疑。然而，傳統福利國家之社會福利供給責任，卻已逐漸由政府部門轉移至民間部門，並以「契約」做為規範政府與民間相互的責任和義務。 雖然政府與民間透過契約建立了新式關係，但此種在民營化過程受到普遍採用的工具，卻也同時創造出新風險；由於與既有的經濟市場不同，社會服務的市場往往難以形成完全的競爭，服務的使用者亦無法享有充分的選擇權，這讓政府在民營化的過程難以置身事外；於是，為了避免市場或契約失靈的狀況，在應用了民營化的契約機制後，便衍生出政府在福利供給責任減少的同時，是否需加強規範(regulation)與監管(monitoring)的力量，從契約本身來說，就是所謂契約管理(contract management)的能力，這不僅代表著政府的責信問題，最重要的是政府對於社會服務品質的承諾。 台灣自1980年代末葉起，隨著政府宣布解嚴，社會福利消費團體為爭取自身權利或宣導福利理念，採取以社會運動方式爭取權益，也迫使政府相對大幅增加社會福利預算，惟在行政人力有限的狀況下，善用民間資源以共同推展福利服務便成為解決問題的較佳策略(陳武雄，1997：8-9)，至1997年內政部通過實施「推動社會福利民營化實施要點」後，在其做為推動社會福利民營化的最高法規依據下，有關於契約的重要性已於該實施要點中受到重視(林萬億、陳毓文與秦文力，1997: 10)；至1999年，隨著規範契約委外制度較為完整的「政府採購法」(以下簡稱採購法)開始實施，可說是我國逐漸形成契約文化(contract culture)的重要轉折，依Taylor(2002: 80-81)的界定，契約文化包括四個重要的面向： 政府之購買者與供給者角色分離，並盡可能地將服務輸送轉移給民間； 促進供給者彼此間的競爭； 補助協定正式化，並對供給者的服務品質與數量進行監管； 強調消費者的權利與選擇。 上述四個面向中，雖然在台灣並未全然地成形，但卻已對既有的服務輸送及管理體系帶來了衝擊，特別是國內目前較屬勞務式採購的社會服務類別，由於各地方政府大量運用契約或實行採購法的時程並非久遠，因而尚未建立各種合適的契約範本及管理制度，再加上整體的人力結構限制，使得有關契約管理的方式難以產生較具規模的契約體制(contract regime)(李宗勳，2002: 147)，這讓整體的契約管理充滿許多的不確定性，在此背景下，社會行政業務承辦人員或契約管理者的角色便成為左右整體契約流程相當重要的一環，這對專業人員或是服務供給本身，亦是一種持續性的挑戰。本研究之目的即欲透過搜集地方政府之契約文件，以分析契約內容中的管理機制，並瞭解契約管理者在整個契約流程中，所遭遇的挑戰及因應方式，最後綜合各種相關的分析，提出關於我國地方政府社會服務契約管理的討論與建議。 貳、文獻探討 一、地方政府社會服務契約：成長與兩難 台灣早期並沒有建立一套由國家提供人民社會服務的完整體系，除了少部份的機構式照顧服務之外，政府很少直接承擔服務的供給者角色，林萬億(2004: 5)即指出，在內政部於1983年頒佈「加強民間力量推展社會福利實施計畫」，而開啟了購買式服務輸送模式之前，我國的社會福利輸送體系屬公、私部門分立並存的模