湖北乡镇改革走“回头路”.docVIP

湖北乡镇改革走“回头路” 　　在湖北省乡镇体制改革调查中，各地在形式上一般还都在坚持，然而很多却悄悄在变通。始于2005年的乡镇体制改革，2008年就开始走“回头路”。 　　湖北省在税费改革之后的乡镇综合配套改革中，走出了一条激进路线，以市场化改革为取向，把七站八所推向市场，成为“民办非企业”单位。然而，调研显示，没有一个地方干部认为乡镇体制改革取得了成功。 　　这条激进路线给基层组织建设，造成了严重的后果：基层治理能力下降，基层组织涣散，干部人心混乱，感觉前途渺茫。如果从其减少的财政成本与损失的人力资源、造成的乡村治理绩效损失的比较来看，改革是失败的。 　　在湖北省乡镇体制改革调查中，各地在形式上一般均还在坚持，然而很多却悄悄在变通，早已经变相地调用乡镇的中心人员到各个职能部门。A市是笔者看到变通得较为彻底的典型例子。 　　不成功的改革 　　2013年春，笔者在湖北省A市棚乡调研发现，始于2005年的乡镇体制改革在2008年走了“回头路”，这种改革的“回头路”是只做不说的。 　　地方政府主导了这次改革，指导思想是实用主义，一个直接的理由是乡镇政府人力不够，而中心人员恰好可以方便整合进入基层干部队伍。虽然这种整合需要地方政府付出一定的经济代价，例如给予他们与公务员、事业编制一样的工资待遇。 　　棚乡信访办陈主任，在改革之前是在文化中心，属于自收自支的编制。改革之后，陈主任作为中心人员挂在“农业技术推广中心”。他认为，乡镇综合配套改革是完全失败的。 　　2005年改革之前，乡镇面对农口有“七站八所”。改革时农口部门全部转为“以钱养事”运行机制，原来农口干部失去干部身份。新政策规定，政府通过“市场化机制”购买他们的服务，按照年度考核来付费，一年签订一次合同重新聘用。 　　改革之后他们成为“中心人员”，脱离整个政府运转机制，比如可以不到乡镇上班、固定场所失去、失去干部身份。按照政策，他们只需要完成签订合同所规定的各项服务，就可以拿到一年一万多元。 　　改革之后建立3个中心，分别是文化体育中心，农业服务中心（包括农机、水产、农技等）和建环中心。分别有4个编、8个编和6个编，一共有18个编制。如果再加上残联挂靠到中心的人员有3个，一共有21个编制，他们属于公益性岗位，并不是中心人员。乡镇一共有21个公务员和财政所3个事业编制，财政所改革之前之后没有调整，财政所在改革之后实际的用人数量增加，补充进入是中心人员。 　　从2005年底到2008年初，2年之内中心运行是混乱的。按照陈主任的说法，新成立的“以钱养事”机构“并没有按照实际的职能运行一天”。 　　2年之后的2008年年初，A市发文，把中心人员整合进入各部门，分配到各个具体职能部门，形成乡镇政府组织最重要的干部力量，没有他们乡镇就要瘫痪。 　　然而，“收编”后的他们仍然不是干部身份，不可以在科层制内晋升、享受荣誉、提拔工资。中心人员并不是公务员和事业编制，政治、经济上前途暗淡。但他们是乡镇中最接近实际工作的一群人，他们工作上最为辛苦。 　　陈主任认为，A市普遍是这一做法，上级政府包括省里是完全知道的，基层只是在运作，并不能说出来，说出来就是政治不正确的事情。 　　地方政府对乡村体制改革进行再改革，走“回头路”的根本原因在于基层组织人力资源缺乏。且把这些中心人员排斥在乡镇政府之外，无疑是浪费了宝贵的人力资源。 　　以A市棚乡为例，一个乡镇6个村1个林场，15000多人，5000余户，目前正在城市化扩张阶段，政务极为繁重，只依靠21个公务员是没有办法治理好农村的。这种背景下，地方政府决定整合中心人员，弥补乡镇政府组织人力资源不足。由此，乡镇体制改革在A市走了一个回头路。 　　社会化机制失效 　　乡村体制改革把七站八所推向市场，推向社会，采取新的服务农民的机制，并没有取得成效。 　　第一是人员走了，人心散了，到各中心的并不一定是专业技术人员，只是以中心人员的名义领取报酬；第二是并没有一种制度化的方式，激励中心为农民提供服务，也难以设计一种制度来监督他们为农民提供服务，因为这种农业服务本身是不可量化的。 　　陈主任到农技中心，然而农技服务中心并没有人懂得农技。以往农技推广站有2个懂得农技的，他们在改革中分散到其它部门，不懂得农技的充任到农技队伍中来。 　　农技中心主要的职能是为农民提供技术培训，这项工作是季节性的，集中起来只有十几天。目前，每年6村一场一年2次培训还在搞，由于自己不懂，请的是农业院校的老师来讲课。 　　农民也需要农技，虽然依靠经验可以种植柑橘，然而农民对市场上生产的新品种化肥和农药并不熟悉，因此造成巨大的损失。 　　2007年就发生过一次，因为肥料和农药使用不当，造成柑橘大片死亡，涉及有20亩地、七八个农户，一亩地平均有50棵树。这