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城市管理市场化运作的局部缺失与长效优化 　　导读：由于现行的体制、机制脱胎于计划经济，诸多历史遗留的思维、理念，以及体制、机制方面旧的印记还很难一蹴而就地彻底去除，重突击建设轻常态管理、重政府包办轻社会参与、重行政执法轻市场制约，依然是部分地方城市领导与管理部门公共行政的惯性思维。为此，须借鉴国内外城市发展的成功经验，从理论与实践双重层面探索适用、有效、精细、可续的城市管理市场化长效运作的优化策略。 　　引言 　　城市管理的社会化参与、专业化系统、数字化精准，尤其是市场化高效，在世界发达国家城市的普及已近半个多世纪。我国改革开放30多年，通过吸收先进理念、消化前卫经验、开展新颖实践，上述“城管四化”的推进已经达十年之久，在诸多领域取得了可喜的进步，包括体制适应、模式创新、机制转换、绩效提升。然而，由于现行的体制、机制脱胎于计划经济，诸多历史遗留的思维、理念，以及体制、机制方面旧的印记还很难一蹴而就地彻底去除，重突击建设轻常态管理、重政府包办轻社会参与、重行政执法轻市场制约，依然是部分地方城市领导与管理部门公共行政的惯性思维。有的地方，虽然积极推进了城市管理运作的市场化，却存在着片面、极端、违规等的倾向。 　　城市管理的范畴很广，能够通过市场化长效运作完成的主要有：城市功能发挥、基础设施维护、市民生存保障等方面的政府购买服务、特许经营、转移支付、公益补偿、监督奖励、强制保险等。其中，应该而且可以市场化运作的必须全部市场化运作，以弥补政府失灵的缺陷；应该而且必须公益化运作的必须由政府提供完全、均等的公共服务；不能完全市场化运作的则应选择其中可市场化运作的部分实行半市场化运作，包括公共领域中的政府市场化补贴委托、社会与市场从事的经营特许、补贴性服务购买、指定式担保、奖励性公众参与、非政府志愿捐赠、半盈利招标从业等等。 　　本文在揭示城市管理市场化运作多元缺失的同时，借鉴国内外城市发展的成功经验，从理论与实践双重层面探索了适用、有效、精细、可续的城市管理市场化长效运作的优化策略。 　　一、当前城市管理市场化长效运作的多元缺失 　　受制于长期形成的体制、机制和人们思想观念及历史遗留问题等因素，目前城市管理市场化运作的局部缺失、不足、过度、失序依然存在。 　　其一，体制的制约，使充分、公平的竞争性市场尚难完全形成，包括：公共服务领域还存在较为明显的政府垄断，企业的市场主体地位尚未真正确立，企业经济行为还受较多的行政干预。 　　其二，理念的制约，使目前的公共服务市场化运作共识存在两种偏差，即：把“市场化”等同于“私有化”，对公共服务市场化的必要性和可行性认识不深；只看到市场机制的积极作用，看不到市场的可能失灵以及政府监管的重要性，因而对改革放任自流。 　　其三，职能的制约，使政府部门依然存在较为明显的“虚位”、“缺位”、“越位”和“错位”，政府与市场、企业和社会的职能不清、关系不顺，政府还承担着许多“不该干、干不了和干不好”的职能，从而，制约了公共服务供给主体多元化局面的形成。 　　其四，机制的制约，使公共服务市场化缺乏有效的动力和规范，如：改革所必须的竞争激励机制、绩效评估机制、多元责任机制、有效监督机制等的缺乏，制约了城市管理的市场化、长效化运作。 　　以上城市管理的种种失范，造成了严重的社会危害，包括：过度市场化带来的国有资产的不当流失；片面市场化导致的公共利益的某种忽视；非法市场化引发的公权腐败与私人垄断；盲目市场化造成的公共责任的最终缺失；极端市场化诱发的新的社会不稳定因素等等。 　　二、城市管理市场化长效运作的体制性优化对策 　　（一）提高公共服务的多元准入门槛 　　以立法、定规的制度化形式，对城市公共服务的提供范畴、方式、质量、时效、成本作出更严格、更高标准的规定，促使一部分质量差、效率低、成本高、不规范的公共服务提供者（哪怕是国有或原政府直管的企事业机构）退出公共服务市场。 　　具体对策是：（1）制定和完善行业性、分类化的公共服务提供范畴、方式、质量、时效、成本等的规范性标准，并形成制度化体系。（2）明确规定，涉及城市的网络型、固定化的基础设施，包括供水、排水、供气、供电、输油、电信等的固化管网设施，铁路、公路、桥梁、轨交、隧道、港口、空港等的网络与场站设施，必须由城市政府按国家相关法规、标准进行统一规划，切忌为了吸引投资而被垄断性企业绑架。（3）城市主要固定管网、场站的投资、建设、运营者应实行严格的政府授权、市场特许；在这些网络型平台上提供依托网络的相关应用类公共服务的市场主体，必须是社会、环境、经济效益的兼顾者；上述两个领域的市场主体必须是重信誉、质量好、有实力、规模大，而且可长期持续提供的服务者。 　　（二）开放公共服务的多种垄断市场 　　遵循价值规律、市场法则，运用需求、质量、成本导