中国自然垄断产业改革的现状分析与政策建议.docVIP

中国自然垄断产业产权改革的必要性与现实性分析 【作 者】曲延芬 【关 键 词】自然垄断产业/产权改革/必要性/现实性 ????一、自然垄断产业产权结构的历史变迁与现状????1.1　产权变迁????在新中国成立后相当长的一段时期内，中国实行高度集中的计划经济体制，对关系国计民生的自然垄断产业更是强调国有企业垄断经营。其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在经营风险，即实行政企高度合一的规制体制。值得关注的是，中国自然垄断产业的国有经济垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果，其形成是“非自然”的。????改革开放以后，为弥补政府投资与自然垄断产业发展资金的巨额缺口，从1984年起，国家允许非国有资本投入火力发电、自来水生产、铁路网建设等业务环节，自然垄断产业不同程度地吸收了非国有资本。但从全国范围来看，迄今为止，国有经济在自然垄断产业仍然占据主体地位（见表1)。[1]168????时至今日，虽然中国自然垄断产业的改革已经取得了一定的成果，但形势不容乐观，关键问题在于改革后产权仍然单一，政企不分、经营绩效不高等问题依然存在。在改革之前，中国自然垄断行业的所有业务包括相关的可竞争性业务均由国家垄断经营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断产业中具有独立产权的主体基本为国有性质，民间性的资本仍然很少，这影响了有效的市场竞争机制的完善。????表1　公有企业在自然垄断产业中的比重 铁路 管道 航空 邮政 运输 运输 运输 通信 公有企业比重 （国有、集体） 96% 100% 92% 98% ????资料来源：肖兴志，《自然垄断产业规制改革模式研究》，大连：东北财经大学出版社，2003年版，第168页。????具体来说，当前中国自然垄断产业内的产权结构有三个方面的特征：第一，自然垄断产业国有包办的局面没有改变。国有资产仍占较高比例，产业内的国有资产占有绝对控制地位，同时，这些产业的国有资产在经营性国有资产总量中占有很高的比例。第二，在先行改革的行业组建了一些国有独资公司，但是基本没有涉及产权制度改革。这些国有独资公司实行总经理负责制，并不设董事会，因此难以形成规范的法人治理结构，也难以仅通过外派监事会的方式形成有效的监督和制约机制。第三，企业经营机制尚未根本转变，有些集团公司还遗留着相当程度的行政性色彩。????1.2　单一国有产权结构带来的弊端????1.2.1　政企仍然不分。????中国自然垄断产业政企不分的根源就在于单一的产权结构与长期实行计划经济体制的惯性。虽然近些年来电信、电力和民航等产业进行了一定程度的政企分开改革，但离真正的政企分开还有一定的距离。电力、民航等产业在地方层面政企仍然没有分开，而铁路、港口和邮政等产业政企分开的改革还仅仅处于论证阶段。政企分开的明朗度较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。在国家财力非常有限的情况下，政企不分使得政府不能集中财力提供更充分更令人满意的公共服务，反而使现存提供公共服务的企事业单位为了生存而疲于奔命，难以提供数量充足、质量良好的公共服务；另一方面，政府还要将有限的财政资源用于补贴众多长期亏损的国有企业以及资助代理成本极高的国有大型、特大型企业集团。????1.2.2　产权单一带来非理性的竞争。????这是电信、民航等产业出现恶性价格战的产权根源。产权单一造成预算软约束，约束力较弱，价格战的动力较强。自然垄断产业引入竞争后，价格均有大幅度的下降，但降价的原因是多方面的，比如说在垄断时期，收费畸高，存在很大的降价空间[2]44。但造成低水平价格战，最主要的原因就是国有企业的预算软约束。为了增加企业收入，在价格弹性较高的国内电信、民航等市场，降低资费水平便成为运营商吸引客户、增加收入的主要手段，而竞争对手唯恐失去市场，也以降价应对，从而引发价格战。这种价格下降与其说是引入竞争带来的效率提高，倒不如说是低水平价格竞争的结果。????图1是笔者根据《中国统计年鉴（2004年）》整理的行业工资比较，由此可见，自然垄断产业的工资水平均高于全国平均水平，甚至电信业的工资增长幅度也要高于其他行业。这说明引入竞争后的企业并没有从成本降低上下功夫，这与引入竞争的初衷是相违背的。????????图1　行业工资比较????注：邮电通信业2003年数据仅包括邮政业。????1.2.3　自然垄断产业的国有控股造成竞争与国有资产的保值增值目标难以统一。????如果一个资产所有者垄断了某个产品或者服务市场，其必然是一家企业而不是多家，否则它