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外商投资政策新变化解读 2014-11-13 金杜说法 作者：金杜律师事务所 徐萍 姚丽娟 冯彩红 2014年11月4日，国家发改委发布《外商投资产业指导目录》（“《投资目录》”）修订稿，公开征求意见。《投资目录》作为中国政府外商直接投资管制的核心文件，明确规定了鼓励类、限制类的外商投资项目以及禁止外商投资的领域，并就特别行业规定了外商投资的股比限制及其与中国企业的合作模式。自1995年颁布之后，《投资目录》每隔几年修订一次，此为《投资目录》的第六次修订，也是历次修订中修改规模较大的一次。 自2013年7月中美重启双边投资协定实质性问题谈判以来，进一步扩大中国对外投资开放领域、减少外商投资领域管制一直是双方的重要议题。在此国际环境下，上海自由贸易区率先参考国际通行的负面清单做法，制定《外商投资准入特别管理措施》（即负面清单）以取代《投资目录》，在负面清单中列明区内对外商投资项目采取的限制或禁止性措施。2013年负面清单初次发布之时，几乎涵盖了2011年《投资目录》中对外商投资的全部限制政策，在外国投资者对此略感失望之际，2014年7月上海自贸区再次修改负面清单，将限制类和禁止类的产业从190条减少至139条。但是由于放宽力度有限且负面清单仅适用于上海自贸区，市场一直期待外商投资准入领域会有更进一步的深度改革。 此次征求意见稿似乎回应了市场的期待，虽然尚未采用负面清单的形式，但《投资目录》对外商投资准入领域的放宽力度远超上海自由贸易区的负面清单。本次修订鼓励外商投资先进制造业、现代服务业、科技研发等领域，对于不涉及国家经济安全或公共利益的行业倾向于从依赖政府调控转为交给市场之手调节。整体而言，鼓励类项目删减调整幅度不大，限制类条目大幅缩减（从79条减少到35条），且诸多领域放开了外资股比限制（“合作”、“合资”条目数从43条减少到11条，“中方控股”条目数从44条减少到32条）。其中，值得关注的部分行业外商投资准入政策变化如下： 制造业 本次征求意见稿中，制造业开放的力度较为显著。现行《投资目录》中限制类的制造业条目被大幅删减，包括饮料制造业、化学原料及化学品制造业、化学纤维制造业、通用设备制造业、专用设备制造业（武器弹药制造除外，属于禁止类）、交通运输设备制造业、通讯设备、计算机及其他电子设备制造业在内的条目几乎被完全删除。前述行业由此将被调整为允许类，外国投资者将可以在这些领域进行投资，其投资方式及持股比例亦不受限制。 医药医疗行业 在本次征求意见稿中，医药行业政策也有较大变化。2011年《投资目录》中限制类列明的产能过剩的药品生产（如多种维生素、钙剂）、麻醉药品及一类精神药品原料药生产等被删除，归为允许类，这也是政府希望通过市场自主调控产业发展的体现。 但另一方面，我们注意到政府对医疗机构的监管趋严。在2007年《投资目录》中，医疗机构为限制类产业，投资形式亦限于合资合作，随后在现行2011年《投资目录》中被调整为允许类。然而，在实践中，设立外商独资的医疗机构依然困难重重。虽然目前上海自贸区在此方面有所突破，允许设立外商独资医疗机构，且行业内放开医疗机构外资限制的热议不断，本次《投资目录》修订稿中将医疗机构再次被列入限制类，并且将其投资形式限于合作，意味着对外商投资医疗机构的限制短期内不会放开。 汽车行业 在现行的2011年《投资目录》中，汽车电子装置制造与研发领域多属于鼓励类，但某些投资其方式限于合资或合作，例如汽车电子总线网络技术、电动助力转向系统电子控制器、嵌入式电子集成系统等。目前的征求意见稿已删除了前述产业中关于投资方式的限制，即外资可以在上述领域成立外商独资或合资企业，不再有中资参股或参与合作的要求。 但是征求意见稿首次将汽车整车、专用汽车和摩托车制造明确列为限制类，并规定中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家（含两家）以下生产同类（即乘用车类、商用车类和摩托车类）整车产品的合资企业，但如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业可不受两家的限制。征求意见稿的上述限制几乎与2004年颁布的《汽车产业发展政策》中的相关表述完全一致，但未将农用运输车的制造纳入限制类。 汽车整车制造在2007年的《投资目录》中列为鼓励类外商投资项目，而2011年版的《投资目录》中已从鼓励类中移出成为允许类项目，根据《汽车产业发展政策》进行管理。而此次将其明确归为限制类，反映了监管部门逐步收紧外商投资整车制造产业的趋势以及对自主品牌汽车产业发展的支持。另一方面，从征求意见稿来看，近年来备受瞩目的关于放开整车合资股比限制的问题可能将暂时搁置。 通信、互联网 总体而言，国家对通信、互联网等领域新兴业务的发展持鼓励态度。本次征求意见稿中取消了对增值电信领域电子商务的股