基于GAGAS視角的我国政府绩效的审计的创新.doc

基于GAGAS视角的我国政府绩效的审计的创新 陈全民，国家审计署教育审计局；高茹英，中国农业大学科学技术发展研究院；赵涓，北京交通大学计划财务处 一、引言 政府绩效审计在美国等西方发达国家已发展近50年，随着经济全球化的发展，绩效审计将成为各国政府审计行业的主流。随着我国政府公共支出的日益增加和公共运营企业的不断出现，社会公众对政府绩效的评估越来越关注。政府绩效审计的形成和全面发展，不仅是社会经济发展的必然选择，也体现了国家民主制度的要求。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是我国政府审计能否融入世界公共审计行业主流的关键，也是衡量我国政府审计是否具有活力的重要标志之一。2008年7月，我国国家审计署公布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出“2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”，“2012年基本构架起我国的国家审计指南体系”等目标，国家审计最高决策层已为政府审计的发展指明了方向。 虽然政府绩效审计已引起我国社会的广泛关注，但目前我国政府的绩效审计还处在探索阶段。美国政府绩效审计之所以能发展到今天的成熟阶段，并且在理论和实践方面都处于世界领先地位，其政府问责办公室（Government Accountability Office，以下简写为“GAO”）制定的《政府审计一般准则》（Generally Accepted Government Auditing Standards，以下简写为“GAGAS”）发挥了关键性作用。从1972年GAO出台第一部GAGAS至今，美国政府绩效审计一直在GAGAS的指导下开展各项业务，其科学完善的体系有力地推动了美国政府绩效审计的发展。虽然我国与美国制度、体制不同，但其公共管理领域的成功经验是值得我们借鉴的。 通过对美国政府绩效审计的研究，本文将从GAGAS视角探寻我国在政府绩效审计发展中存在的关键问题，并提出推进我国政府绩效审计的几点建议，以期有助于我国政府绩效审计的发展。 二、GAGAS与政府绩效审计 （一）GAGAS的制定及实施 GAGAS即政府审计一般准则，它由美国政府问责办公室（GAO）制定并予以修改完善。GAO作为独立于美国政府行政部门之外的监督机构，仅对国会负责。其主要职责是调查、监督美国联邦政府的规划和支出，即调查政府如何使用纳税人的钱。美国政府绩效审计起源于上世纪50年代，其发展分为两个阶段：第一阶段为综合审计时期（1950-1967），即绩效审计的发起阶段，该阶段的主要审计内容为政府行为和项目执行是否经济并具有效率：第二阶段是以项目评价为重点的审计时期，该阶段在关注经济性和效率的同时，还注重项目的预期效果。GAO于1972年首次颁布GAGAS（俗称“黄皮书”），此后由于其主要职责由财务收支审计转向政府绩效审计，为了建立联邦政府与国会间及时有效的沟通制度，GAO分别于1981年、1988年、1994年、2003年、2007年和2011年对GAGAS进行了六次修订。 （二）GAGAS中政府绩效审计的主要内容 GAGAS将政府审计分为财务审计和绩效审计，并对二者的审计内容、审计目标等各项要素分别予以界定。以2007修订的GAGAS（共八章）为例，关于政府绩效审计的专门准则分别体现在第一章“政府审计准则的适用”、第七章“绩效审计现场准则”和第八章“绩效审计报告准则”中，其主要内容包括以下几个方面。 1.绩效审计的界定及其目标 各个时期的GAGAS都在第一章节中明确了绩效审计的定义和审计目标。GAGAS（1994）对绩效审计的界定为：“绩效审计是客观地系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价，以便为改善公共责任，实施监督所采用纠正措施的有关各方进行决策提供信息。”GAGAS（2003）对绩效审计的界定为：“基于客观的评价标准以及提供一个预期的焦点或在一些最佳实践中或交叉问题上合成信息的评价，绩效审计需要做一种客观的、系统的证据检查，为项目更好地运作、为监督实施所采取纠正措施的有关各方进行决策和改善公共责任提供信息。”GAGAS（2007）对绩效审计的界定为：绩效审计是按照设定的标准，比如具体规定、标准或既定的商业惯例，在对充分、恰当的证据进行评估的基础上，提供保证结论的一种见证业务。从不同时期GAGAS对绩效审计的界定可以看出：绩效审计从最初通过对政府行为的独立评价和监督，为有关各方提供决策信息，拓展为为政府决策和改善公共责任提供信息，又进一步发展为依