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地方财政支持新农村建设的范围及机制创新研究 ?王韬 董安民 张进华 　　[ 摘要] 当前地方财政在支持新农村建设中存在着资金规模小、支出结构不合理的问题, 其原因大都和不能准确划分中央财政和地方财政的事权范围有关, 这也导致有限地方财政资金不能发挥最大效益。本文对我国地方财政面临的问题结合河南省温县实际情况进行了深入分析, 并对地方财政支持新农村建设的范围和机制创新提出了建议。　　[ 关键词] 地方财政 新农村建设 范围 机制　　河南省普通高等学校人文社会科学重点研究基地———河南农业大学农业政策与农村发展研究中心资助项目: 面向新农村建设的地方财政体制改革研究(　　地方财政作为国家财政的重要组成部分, 不可否认其与中央财政在财政运行等方面有着很多共同规律, 但地方财政职能与运行规律又具有不同于中央财政的独特之处。因此, 开展对地方财政如何支持新农村建设, 尤其是支持范围以及支农机制创新的研究具有重要意义。　　一、地方财政支持新农村建设的理论依据　　公共财政理论的核心是市场失灵, 市场失灵决定着公共财政存在的必要性。按照公共财政理论的要求, 财政支农的领域应该是具有广泛外部性的公共物品, 但对各级财政支农的事权范围划分必须明确以下两个方面的问题:　　首先, 公共物品的提供究竟是由中央政府统一提供, 还是由地方政府来提供? 财政联邦主义理论的代表Oates 认为“地方政府提供一定有效的产出量给各自的居民, 比中央政府向全体居民提供任何特定的、一致的产出量要有效得多”; 而Stigler( 1957) 认为“与中央政府相比, 地方政府更接近本地居民, 更清楚其管辖区选民的效用和需求, 在了解居民的偏好、品味的信息方面比中央政府有优势”。　　其次, 在公共财政中, 如何解决分工的问题,即哪些物品应该由中央来提供? 哪些物品要由地方来提供? 根据传统的政府间财政关系理论, 收入分配、经济稳定及经济发展这3 个相对宏观的职能显然应该由中央政府来完成, 而资源配置职能则应主要由地方政府来完成。　　根据以上理论, 在新农村建设过程中, 我们必须首先根据我国国情和区域特点明确政府和市场的界限, 以此区分全国性公共产品、地方性公共产品和混合性公共产品, 在中央政府和地方政府之间形成清晰、合理的分工。只有这样才能明确地方财政支持新农村建设的范围, 也才有利于真正构建城乡一体的公共产品供给制度。　　二、地方财政支持新农村建设面临的问题　　( 一) 地方财政支持新农村建设资金规模问题　　1. 多数地方财政自给能力不足。当前地方财政支持新农村建设最主要的问题还是资金不足的问题。从1994 年实行分税制改革后, 中央财政占全国财政收入的比重越来越大, 中央政府的财政自给率提高到1.20-1.70 之间。而地方政府财政自给能力严重不足, 财政自给率只有1.45-0.66之间。　　目前, 我国县乡财政自给率平均为79.14%,除江苏、浙江、福建和山东等少数几个省达到自给外, 大部分省的财政靠中央转移来弥补缺口3。尤其是在中西部地区, 平均只有65.94%和54.58%。以河南省财政状况较好的温县为例, 县财政自给率在2004 -20063 年内也分别只有67.3%、80.%和71.4%。　　2. 地方财政支农资金所占比重低。近年来,国家财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊, 且财政用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态, 特别是2000 年至2005 年期间, 该比重平均低于9%,我国财政支持“三农”的稳定增长机制还没有形成。以河南省温县为例, 从2004 年到2006 年的3 年间, 地方财政支出以每年超过30%的速度增长, 而地方财政支持新农村的建设资金的增长速度平均仅为9.09%。　　( 二) 地方财政支持新农村建设资金结构问题　　1. 地方财政支农资金被动越位支出。　　( 1) 全国性公共物品资金支出加重了地方财政的负担。按照公共财政事权划分原则, 像义务教育这种公共物品属于全国性公共物品, 应有中央财政负责, 地方政府只负责具体组织实施。但目前地方财政被动越位承担全国性公共物品支出, 这使得原本就不富余的地方财政更加捉襟见肘。　　( 2) 历史债务加大了地方财政负担。2005 年我国农村税费改革后, 地方政府尤其是乡镇政府背上了沉重历史债务, 有些债务较沉重的乡镇每年仅利息支出就已无力承担。但特定历史环境下的债务问题, 既有乡村自己投资失误的责任, 也有乡村过多承担上级下达任务不得已形成的债务, 不应完全由乡镇自己买单。　　( 3) 不合理的基金征收任务减少了地方财政支农资金。县级政府是各种基金征收的最后组织实施者, 但受多种因素限制,