明代州县官的施政及障碍概要.doc

明代州縣官的施政及障礙 2014-05-14 11:37:47 《東北師大學報：哲社版》 柏樺 明王朝是高度專制主義中央集權的國家，對地方權力控制相當嚴密。作為州縣官來說，他們都是由中央任命，持有同樣的行移勘合來到各地充任長官。州縣官在官僚階層中地位不高，在這個承上啟下的位置內，州縣官受到多方面的牽制，他們不得不照顧到各種關系，又不得不考慮自己的利益，尤其是在“不由以擢，則由以敗”的情況下，他們的施政行為又與當時的社會緊密相聯的。施政行為除受到政治、制度、社會、倫理、道德等多方面的影響和制約之外，還有州縣官本人的氣質、性格、儀態等心理因素。在各種矛盾沖突之下，州縣官的施政呈現出多棱多彩。 一 　　百裏之邑長，在官僚群體中算不上高官顯貴，但也不是不值一提的官，其作用一直為歷代最高統治者所關註。州縣官的級別雖屬於下之上等，但他們是朝廷命官，擁有一定的治理權，在本轄區內的地位最高，且有“小君”之稱，號為“百裏之侯”，故歷代都不放棄對其選用和任命權力（註：《皇朝經世文續編》卷十七載閻敬銘：《請道府州縣四項無庸減成疏》。）。 　　封建國家的權力和義務分配原則是：下級服從上級，地方服從中央，最後一切聽命於君主，否則便有違君之命和乖上之罪。州縣官在本地的地位雖高，且是荷朝命而治一方的首腦，負有一定的行政和政治責任，然實際上州縣官本身在政事上是不能獨專，沒有獨立的治理權，故顧炎武有雲：“今日之尤無權者，莫過於守令”（註：顧炎武：《日知錄》，卷一三。）。即便如此，州縣官負有“宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊”（註：《明實錄》卷一六一。）等諸項使命，政不得不辦，事不得不理，既無權又要辦事，這正是州縣官施政的難點所在。 　　早在漢代就有人論及為縣令之難，認為縣令責重權輕而待遇低下，文人雅士不屑為此官。及至明代，州縣官難為的議論更多且廣，其議論的重點主要是三個方面：一是“世愈降，官愈繁，政令紛然，守令欲舉其職難矣！”（註：（明）王鏊：《震澤長語》卷上《經傳》。）。二是“辟官、蒞政、理財、用人，郡縣之四權也。今皆不得以專之。”（註：顧炎武：《日知錄》，卷一三。）州縣官權力有限，施政的阻力自然會增大。三是“北齊宰縣，多用廝役。至於士流，恥居百裏。五代選令，必有鄙猥之人。自古以來，以社稷民人所寄之庸瑣者，有此二敗。以今方古，得無同之。”（註：顧炎武：《日知錄》，卷一三。）輕守令之選，塞守令升遷之路，則難激其上進之心。除此之外，還有如謝肇制所講為州縣官的“八難”等諸多評論（註：（明）謝肇制：《五雜俎》，卷一四。）。所論州縣官之難，其一半是來自上方，一半則是自身和左右，其難都是來自人為，而鮮見來自政務。人為政治，這正是“人治”社會的必然現象。 　　在中國古代政治中，特別強調人的作用，以為“其人存，則其政舉；其人亡，則其政息”（註：《禮記?中庸》）。而“法不能獨立，類不能自行；得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也，君子者，法之原也”（註：《荀子?君道》）。朝廷固有明法在，而在實際上是依靠於人。以嚴刑峻法而治國的朱元璋，一面廣泛制定法規，一面強調人才的作用。法是不變之法（註：《皇明寶訓》卷三。），人是常變之人。在不變之法不足以應付日已變化的社會時，可以用例為一時權宜。在統治者看來，以不變之法應常變之人，以權宜之例應變化的社會，只要駕馭得法，即可達到治理。而這種治理必須是建立在人治的基礎上，正如朱元璋所講：“構大廈者，必資於眾工，治天下者，必賴於群才。”（註：（明）余繼登：《典故紀聞》，卷五。） 　　人治的因素在於人，人的品質、信仰和心理活動，必然反映到政治上；政治和社會等方面的壓力，又直接影響人的品質、信仰和心理活動。在這種情況下，人和政治密不可分，交互作用。從這種意義來看明代州縣官的施政行為和動機，則具有普遍意義。 　　君主專制政體需要的是臣民的畏懼和服從，要的是下級必須服從上級，不允許有絲毫違誤；而君主和上級之所以能使臣民和下級畏懼和服從，所依賴的是刑賞二柄，刑以戒之，賞以勸之。誘之以利，刺激人的欲望；施之以法，扼制永遠不能滿足的欲望，正是統治者駕馭整個官僚機器的最基本手段。 　　在專制政體下，官僚的權力主要來自君主，是一種“主賣官爵，臣賣智力”的雇傭加主仆關系，君主以刑賞二柄駕馭臣下，操官僚生死榮辱於手中。對官僚來說，權力的中心來自君主。為了獲取更大的權力，為了在眾多官僚競爭中獲勝，他們向君主借用權力，達到自己的政治目的，就成為他們圖謀的重點所在。州縣官身在外地，似乎與皇帝關系不大，但在其所處的環境裏也有權力的中心，也有自己的政治目的和圖謀重點。在政治、社會、思想、文化及生活習慣等環境制約下和趨利避害的共性基礎上，再加上人本身的素質因素，也就造成相同的州縣官有不同施政方法。在不同的政治圈子裏，這些不同的施政方法，既有共同的政務