英国的行政法治之路.doc

英国的行政法治之路 【摘要】世间有许多地方因气候适宜和水土腴美而得天独厚。然而以政治制度所赋予的幸福论，没有一个民族像英格兰一样让人民普遍受惠，也没有一个民族像英格兰一样如此成功地协调了财富、秩序与自由的冲突。这些政治优势绝不源于本岛的天时地利，而是归功于英格兰的法治精神。我们这个民族所具有的独立自主精神和吃苦耐劳的特性都能经由这种法治精神得以体现和理解。……有史以来，强大民族能建立自由政治者并非少见。然而历经数个世纪的枯荣沉浮而一个民族的自由政治未见丝毫衰败的迹象，反而具有自强不息的气魄者，当以英格兰最为独特。 【正文】 世间有许多地方因气候适宜和水土腴美而得天独厚。然而以政治制度所赋予的幸福论，没有一个民族像英格兰一样让人民普遍受惠，也没有一个民族像英格兰一样如此成功地协调了财富、秩序与自由的冲突。这些政治优势绝不源于本岛的天时地利，而是归功于英格兰的法治精神。我们这个民族所具有的独立自主精神和吃苦耐劳的特性都能经由这种法治精神得以体现和理解。……有史以来，强大民族能建立自由政治者并非少见。然而历经数个世纪的枯荣沉浮而一个民族的自由政治未见丝毫衰败的迹象，反而具有自强不息的气魄者，当以英格兰最为独特。 ——哈勒姆* 20世纪结束的时候，英国行政法几乎和世纪初一样，仍然维持着那古老而连续不断的体制：官民受同一种法律支配，行政案件受普通法院管辖。这种状况至少在表面上并无变化。然而，变化是静悄悄地进行的，许多无声无息的事件已经使英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化。其变化之大，竟可让任何人都感到大吃一惊。正如丹宁勋爵（Lord Denning）所言：“也许现在我们确实可以这样说，我们已经拥有一个发达的行政法体系。”[1]或者如迪普洛克勋爵（Lord Diplock）宣称的那样：“在我的司法生涯中，我认为英国法院向综合行政法体系的迈进是其在这一时期持续作出的最大成就。”[2] 英国这种发达的和综合的行政法体系是如何发展起来的？在这一过程中遵循了什么路径，体现了什么样的制度和文化特征？英国行政法的制度和理论模式在西方行政法体系中的独特性是什么？对今日中国行政法建设隐含了何种启示？围绕这些问题的思考，本文试图阐明五个有英国特色而又相互关联的行政法问题：（一）英国的法治与行政法观念；（二）英国行政法的性质和范畴；（三）英国传统的行政法治及其在20世纪的演进；（四）行政法与对行政行为的司法审查；（五）英国行政法的两种学术传统和理论模式。 一、戴西的遗产：英国的法治与行政法观念 重温戴西（A. V. Dicey）的命题，是理解20世纪英国行政法的逻辑起点。这个基本命题是“英国不存在真正的行政法”（There exists in England no true droit administratif）。[3]在写于1885年《宪法研究导论》一书中，戴西指出： 在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droit administratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（the rule of law）。……专就droit administratif 这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面论，“administrative law”一词算是最相称的译法，但如果没有进一步的解释，英国的法官和律师仍不知其为何物。……在英国，以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理事实上尚未为人所闻所见。[4] 直到1915年，戴西仍未改变自己的命题。尽管他已看到英国人对法治的尊崇已明显不如往昔，也注意到法国行政法、行政法院和权限争议法院日渐具有司法的平等色彩，同时也承认英国在引进某种类似于法国行政法的制度上迈出了重大的一步（如1911年《国民保险法》的颁布），但戴西仍然坚持认为，英国普通法院对行政案件的管辖是法治原则对“真正行政法”移植到英国的致命打击。[5] 为什么戴西坚持认为“英国不存在真正的行政法”呢？他主要从考察法国行政法与英国法治的异同中回答这个问题。在戴西看来，法国代表的“真正的行政法，”建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础上，它以四种英国人尚未闻知的特性而著称于欧陆，并为许多国家纷纷仿效：[6] 第一，行政法是公法的一部分，政府及其官员与公民的关系由特殊的法律调整，这种法律有别于调整私人相互间关系的一般法律。 第二，涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院受理并独立作出决定，普通法院无权过问。 第三，关于行政法院与普通法院之间管辖权的冲突，由平衡代表最高法院和最高行政法院的权限争议法院处理。 第四，通过排斥普通法院对官员违法行为的监督和控制，行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益。 与法国“真正的行政法”不同，