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自然资源资产产权制度十问? 2013-11-29 16:12　 作者：王玮　 来源：中国环境报　 ?《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（全文简称《决定》）提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。” ?何为自然资源资产产权？为何要健全自然资源资产产权制度？自然资源资产的价值怎样核算？空间用途管制与环境功能区划又是什么关系？对于自然资源的开发利用，现有管理体制存在哪些不足？市场与政府在其中应分别扮演什么角色？自然资源资产负债表怎么编制？为什么要对领导干部实行自然资源资产离任审计？为什么自然资源生态补偿需要“看得见”的手？ 针对这些问题，环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员接受了记者的专访，作出了解读。 ?1 自然资源资产产权如何界定 ?根据自然资源特性，可规定一定的所有权、占有权、使用权和处置权等 ?明晰自然资源资产产权应首先界定自然资源概念，传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的，能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。我的理解是《决定》扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等。这就使得保护对象更加丰富和合理，进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。 ?根据我国宪法规定，自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性，第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权；第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源，可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。一般来说，对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源产权比较难以清晰界定。对于这种情况，不应过分关注环境资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。 ?2 为何要健全资产产权制度 ?明确环境、生态等公共自然资源的“主人”，实现其经济效益、生态效益和社会效益最佳配置 ?自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来，我国部分地区大气污染加重，雾霾围城的情景不断出现，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”，赋予其保护自然资源的动力，让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决公共资源的过度使用问题，实现空气等资源的最佳配置和使用。 ?在自然资源产权制度改革领域，农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革，而且这种改革取得了巨大的效果。从某种意义上来说，也只有自然资源“主人”，才能通过市场配置、行政划拨等方式，使自然资源“主人”在各种可能的用途之间作出最优选择，实现经济效益、生态效益和社会效益的最佳匹配。 ?自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管，表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途，诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等管制。 ?当前阶段，自然资源用途或功能管理的主要目标就是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间不缩小，甚至扩大生态空间面积。 ?3 怎样核算自然资源资产价值 ?可从自然资源资产和其所提供的生态产品两个层面进行核算 ?由于自然资源资产的生态价值和社会价值具有外部性，在缺乏有效的政府干预和宏观政策调控下，单纯依靠市场途径无法对其进行有效管理，导致了对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏。如果能够核算自然资源资产价值，并且实行对非经济成分的评估机制的话，那么就可以实现自然资源的可持续利用。因此，自然资源资产产权明晰后，需要对其进行定价。另外，自然资源资产价值的正确评估，能够为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。 ?从生态生产角度来看，目前很多自然资源都可以被视作生态资源，如森林、草地、河流、湖泊、湿地等，具有很强的生态生产功能。因此，自然资源的核算可以从自然资源资产和其所提供的生态产品（也就是生态效益）两个层面展开核算。 ?自然资源资产核算主要是对自然资源资产实物存量进行核算，并记录核算期内变化，包括自然资源资产数量和质量变化。在资产实物量核算基础上，利用价值评估方法对自然资源资产的实物存量进行货币化价值评估，反映自然资源资本总值。 ?生态产