《农地产权制度改革的历史纠结共识与创新节点》.doc

农地产权制度改革的历史纠结共识与创新节点 一、化解四大纠结 　　我国2004年的《宪法修正案》将保护私有财产入宪之后，学界关于中国农地产权制度改革与创新的研究，尽管仍然存在土地国有制、①集体所有制、②私有制、③复合或二级国家与农民或国有与集体或集体与农有④等众多方案的争论，并依然主要体现为农地“公有”或农地“私有”的关键性分歧，但对保护农民财产权益及现有土地制度难以保障农民权益的认识却是一致的。然而，令人费解的是，分歧各方在面对国家建设发展征地、农业规模经营和社会两极分化等实践问题时，大都惊人而一致地陷入“防农之权，甚于防川”的困局，并形成了需要化解的四大纠结。 　　1.农民土地财产权益保护与政府规划用地、征地，即社会发展权的纠结。就农地公有论者看，他们认为土地公有可方便国家低成本征地，方便基础设施建设和招商引资，明确的农村土地国有或集体所有，可防范农民胡搅蛮缠、肆意提高地价，或惜售土地、影响国家建设。不仅忽视了作为“小私有者”的农民的正当财产权益与社会公益事业建设在整体上不应存在根本冲突的事实，将农民维护正当权益与个别农民的胡搅蛮缠混为一谈，把农民视为“刁蛮”之民，进而把保护农民的正当财产权与国家利益相对立；而且主张政府应与贫弱农民争利，甚至剥夺农民与工商业者在市场经济体制中的平等博弈权。就土地私有论者来说，他们虽指出土地私有后，农民对土地的利用仍将受到国家宏观监管权实施的应有制约，并以国外土地农有也没有“排斥国家为公共利益而需要的土地征用”，说明土地农有后政府仍然“可以凭借社会管理者身份行使其职能，照样对农地实施有效规划管理与征管；⑤但他们的问题是，既没有正视农民土地权益与国家利益必然存在的正常性矛盾，更没有突破学界与社会长期对农民形成的成见，破解农民“刁民”论。其实，所谓农民征地中的“胡搅蛮缠”及“钉子户”等问题，一是主要来自目前农民土地财产权益模糊情况下，政府行政与农民维权都长期存在边界模糊不清的问题，双方矛盾自然难分难解。二是所有对农民的征地都是通过强势的政府一手操作，政府竟然自设所谓的“公益”与“商用”两类征地而施予不合理的两种补偿标准，导致普遍假借“公益”用地之名，多征地、乱征地、转商用、转地产，少给补偿，谋取暴利，让农民在“公益”与“商用”圈套中，一面堂堂正正要具体的个人为所谓的“公益”做贡献，另一面还要为假政府之名义谋私利的行为买单，眼睁睁吞咽“明”与“暗”两粒“苦果”，政府与农民的矛盾自然加剧。三是政府公权行使时不正确对待农民，不仅总是以权势压人，而且还动辄武力相加，无视农民的正当财产利益，往往激化政府与农民间的矛盾。四是即使如此，所谓“胡搅蛮缠”或“钉子户”毕竟也还是极少数。不澄清上述这些带本质性的基本问题，论争双方就只能陷入农民权益保障与社会发展权之间的空谈或无穷的纠结误区。 　　2.农民土地财产权益保护与所谓农业规模经营或结构调整问题的纠结。一方面，农地公有论者除国有制与集体所有制外，还包括国家、集体、农民三层次权益制以及双重复合制大多从“公有”易于政府短时期内规划管理和调整转让、促进规模经营形成等传统认识出发，认为农地农有会导致农民惜售，从而阻碍农地流转与集中，造成农地小规模经营的凝固化，⑥阻碍规模经营和产业结构调整。另一方面，农地私有论者则从市场经济体制要求产权明晰的角度出发，认为农民只有获得土地所有权后，才能借助市场机制进行资源“优化配置”，从而实现适度规模经营和结构调整。⑦在推动农业适度规模经营或产业结构调整上，公有与私有论两者本来的目标完全一致，却陷入主张完全相反的对立中。仔细分析，其分歧实质首先是：农业的适度规模经营与结构调整，是依靠行政还是通过市场，依靠的主体是政府还是农民？而更为深层的问题是，需要破除在农民与市场、农户家庭经营与规模经营的关系问题上长期形成的理论误区。近百年以来，中国社会精英们以静止的观点看待个体农民及其农户家庭经济，形成了农民及其农户家庭经营阻碍了中国商品经济和农业生产规模经营的理论认识。其实，农民及农户家庭经济原本就具有自发的激励功能和随市场发展的适应转化功能，是一种动态的、开放的、适应性较强的经营模式，我将其称之为“动态开放”的农户经济。⑧多大的经营规模适度，种植什么更能利益最大化，有谁更能比具体的经营者农民或农户更清楚？同时，在市场经济体制中，经营规模的“大”与“小”本是共处的统一体，是相对的和可变的，“小”是“大”的基础，“大”是“小”的发展；经营规模也非总是越大越好，其发展方向选择则要取决于制度设置与各种经济要素配置的空间。由于我们缺乏对农民户家庭经济的适时重新认识，长期深陷于对农户经济的误读中，以至于在“一大二公”挫败后仍未能醒悟，自然无法找到政府以外推动农业规模经营或产业结构调整的主要依靠力量：推动适度规模经营和农业结构调整的主要依靠力量既不能是“公有”