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第七章 政策执行 学习目标政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。政策执行的有效与否事关政策的成败，科学合理的公共政策由于得不到有效的执行，非但难以解决现有政策问题，可能还会使问题进一步恶化。公共政策执行不仅是检验政策质量的惟一环节，而且政策执行还是政策过程的中介性环节，政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。 第一节 政策执行概述一、政策执行的涵义、特点 　　政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。对于政策执行的含义，不同的政策科学学者从不同角度来加以界定： 　　美国学者普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky)认为：可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。查尔斯·O· 琼斯（Charles O. Jones)认为:执行是一系列指向使一个计划生效的行动，而组织（设立组织机构、拟订政策措施、获得执行资源）、解释（将政策内容转变成可大众能接受和可行的计划和指示）和应用（提供日常的服务和设备、支付各项款项等）是其中最为重要的三种活动。 　　马杰（R·S·Montjoy)和图尔(L·J·Toole):政策执行是落实某一项政策所作的各项决定。 　　斯诺（C·P·Snow)和特里林(L· Trilling):执行是把问题解剖成具体可以管理的工作计划,再将这些计划分配给专业化的机构去落实。因此，只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 　美国学者爱德华兹等认为，政策执行是一系列发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员和创设机构的活动。 　　林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，借以成就某特殊的政策目标。宁骚认为，政策执行的定义大致分为两类:一类十分关注公共政策作为行动指南的指导作用，认为政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。政策行动坚强有力、行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行行动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的不足;另一类如格斯顿等，则强调执行组织机构的作用，认为既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留地支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能力和资源。综合以上诸种界定，我们认为，所谓公共政策执行是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。它是指政策执行者为了实现公共政策目标，通过构建政策执行机构、利用各种政策资源，采取各种措施和手段，使公共政策内容变为现实的行动过程。 公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点:(1)目标导向性。政策目标是政策执行的出发点和归宿点。所有的政策执行活动都必须围绕政策目标的实现来进行。政策都有较为明确而规范的要求。它要求政策执行时要把握住三点：一是政策对象的适用性；二是政策范围的有限性；三是政策措施的针对性。 (2) 动态性。政策执行是一个动态的连续发展过程。任何政策的执行往往都不会在短时间内完成。而政策执行的环境总是在不断的变化着，为了实现政策目标。就要求政策执行者的思想和行为不断地随外部环境的变化和调整。政策执行的动态性表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。(3) 能动性。公共政策执行是构筑公共政策与现实生活的桥梁和 纽带，必须着眼于具体的现实社会问题的解决。因而，公共政策执行须在全面领会政策原则的前提下，面对外部环境的复杂情况，能动地执行公共政策。同时任何一项政策的目标和内容，所涉及因素是多种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系统地加以解决。(4) 效率性。政策执行要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标和任务。衡量政策执行效率的标准，就是政策目标和任务实现与完成的速度和程度。 （5）强制性。公共政策不同于一般的道德规范，而是具有法的性 质。因此，公共政策执行具有强制性，当有人拒不执行政策时，要受到法律、 行政等手段的制裁，以维护政策的权威性。(6)影响的深远性。公共政策执行是政府的执法行为，其行为的好坏代表和体现政府形象，其质量的优劣影响公众对政府的认同感与支持度。因此，政