告别官员“晋升锦标赛”.docVIP

告别官员“晋升锦标赛”自改革开放以来，关于中国经济增长的研究，一直颇为重视地方政府间的竞争的积极影响。而自从周黎安教授以实证的数据统计指出官员任期内的经济业绩同晋升存在正面联系，从而激励地方官员“为增长而竞争”以赢得晋升，被生动描述为“晋升锦标赛”的这一理论模型也就变得流行起来。作为一种理论模型，从学术界扩展到大众媒体和官方文献之中，“晋升锦标赛”已是一种悄然形成的共识。人们普遍认为，地方官员会展开围绕着GDP增长率及其排名的激烈竞争，也就是公众与媒体所常说的“唯GDP论英雄”，甚至是更具讽刺意义的“数字出官，官出数字”。而官方表述中也对此做出过回应。在当前的中国，地方官员间是否存在着清晰的“晋升锦标赛”？或者说，是否有一种较为明确的基于某些方面的工作绩效考核而进行晋升竞争的机制，在中央确立某种考核标准的激励之后，地方官员为了实现这一目标而投入更多努力？无论对“晋升锦标赛”是褒是贬，我们都有必要分析其历史形成的逻辑，并看看现实已经发生了什么变化。 “晋升锦标赛”的误读“晋升锦标赛”的提出，依据的是省委书记、省长的晋升与所任职省份的经济绩效之间的统计关联。但这种立足于个体的研究实际上难以对整体格局做出有力解释。作为主要考察对象的省委书记与省长，虽然在理论上有固定任期，实则相互之间差异颇大。仅就改革开放以来统计，任期最长的超过12年，最短的则只有3个月（排除临时代理、因违纪或重大责任事故免职的情形，只考虑正常调整）。因此，相互之间很难做出任期内经济绩效的比较。而且，省级党政一把手的任免并不集中于固定的党代会或人大会期间，时间节点各不相同，因此即使是截取职务调整的上一个年度也很难做出横向比较。最后，省部级官员大多经历过异地交流，可能在好几个不同省份工作过，如果某人在A省工作1年得到晋升，而此前在B省工作了5年，数据统计却只考察A省的经济增长，未将此前B省的情况包含在内。由于上述3个方面的复杂性，这种基于官员个体的实证分析，作为理论模型虽然精致，但对于现实却未必是好的解释。不看个体，那么或许可以考虑整体。如果基于经济发展的晋升锦标赛确实存在的话，那么就整体而言，经济增长速度越快的省份，其党政主要领导获得晋升的概率应该越高。任期的不确定不会影响到集体，“前人栽树后人乘凉”的状况也可以被包容进来;异地交流同样不构成干扰，“外来和尚”作为个体可以“摘桃子”，但却改变不了整体格局。而从整体这个角度，将24个省市（排除了5个自治区和后来新建的海南、重庆）1977年到2013年之间完成任期的391任书记、省（市）长的职务变动和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增长率结合起来加以统计，结果却出人意料，数据所展现的是：对于省一级行政区而言，从总体上看，地方的GDP增长速度以及相对表现，对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性。因此，就省级比较而言，难以得出存在着一个“唯GDP论英雄”的晋升锦标赛的结论。而即使是考虑到在主要领导的分工中政府领导比起党委领导承担着更多的经济工作职责，单独将省（市）长的晋升挑出来分析，得到的统计结果仍然是一致的：负相关性。也就是说，GDP增速越高，所在省区党政首长的晋升几率并没有更高，有的反而下降。这种统计虽然看起来粗糙，但也足以表明以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”在省一级层面并未明显表现出来，从而颠覆很长一段时间各类官方或是市场化的公共媒体为我们塑造的那种想象。 现行制度塑造的晋升格局相应的制度规范，或许可以解释数据和统计分析所带来的疑问。综合分析《党政领导干部交流工作规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》可以看出，当代中国官员的选拔任用体制要求官员的晋升需要经历多个不同任职，并且又需要严格的逐级提拔，同时还往往在不同地区、不同系统间交流，因此，从这样的制度背景，可以解释为什么晋升锦标赛这一理论模型从省一级的数据来看无法得到证明。而且，锦标赛模式的观察，还忽略了一个重要的因素。作为某一专业系统的“条条”与作为某一行政区域的“块块”之间的关系是中国的中央与地方关系当中的一个重要形态，地方官员的晋升并非仅仅从“块块”逐级晋升，而是很有可能是在“条条”与“块块”之间往返流转。而纳入“条条”这一因素的话，其相比较于“块块”的经济方面的表现就更难以测度了。从制度层面的分析出发，也可以推论，在基层地方间竞争时，由于官员的任职经历相对还比较简单，资历不容易比较出差异，因而获得晋升的因素中会突出少数指标的效果。但随着职务逐渐向上晋升，经历了多地区多部门的交流之后，其全面的能力就很难用少数指标来加以衡量了。而且，因为经济总量较低，相对来说改变一个县、市的经济增长速度也比改变一个省要显得更为容易，因此我们还能够在现实中发现许多“政绩工程”。但到了省一级，和更低层级的差别与断裂也非常明