我国大部制革的路径依赖及其破解.doc

我国大部制改革的路径依赖及其破解 郑曙村，王孝海 （曲阜师范大学，日照 276826） [摘要]改革开放以来的我国政府机构改革总是陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈而无法摆脱，究其原因，非良性路径依赖是其重要因素之一。当前我国进行的大部制改革，同样面临着非良性路径依赖的挑战。思想观念的束缚、体制的制约、组织行为的影响等都对大部制改革带来了阻力。打破大部制改革的路径依赖需要在：更新观念、政府职能转变、遏制部门利益、配套改革上作出努力。 [关键词] 机构改革；大部制； 路径依赖 改革开放以来，我国共进行了五次规模较大的政府机构改革。尽管历次改革都取得了一定成绩，但改革基本上囿于机构调整和人员精简，而在深层次的行政理念转型、政府职能转变和行政权力结构和运行体制配置科学化问题上难有实质性进展，从而陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。这实际上就是路径依赖中的“锁定”状态。大部制改革也面临着同样的路径依赖挑战。本文拟从路径依赖理论的视角分析当前正在进行的大部制改革面临的路径依赖，并试图找出破解路径依赖的对策。 制度变迁的路径依赖理论与行政机构改革的路径依赖特征 路径依赖是西方新制度经济学中的一个概念（无论好坏） 就可能对这种路径产生依赖,制度的变迁可能进入良性的循环的轨道并迅速优化,这是良性的路径依赖；也可能顺着原来的错误路径往下滑, 甚至被锁定在某种无效率的状态下”[1] 一旦进入锁定状态，想要脱身十分困难。[2]第一，制度变迁受当行为主体通过方式得到收益递增的时候，很难从初始的条件中跳出来重新寻找新的路径导致路径的锁定制度变迁制度变迁中行为者的观念以及由此而形成的主观抉择在制度变迁中起着更为关键的作用。制度，每个个体都可能有着不同的认知、信念和态度行为者的不同的主观抉择，既是各种制度模式存在差异的重要因素，也是的原因之一。路径依赖形成的深层次原因是利益因素制度初始安排中所具有的报酬递增特征将衍生出一些维系现存制度约束的组织或利益集团，这些组织和利益集团将按他们的利益来决定政治进程，他们对现存路径有着强烈的要求，他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制更有效率。从而使得一些非效率的制度可能长期存在，甚至导致制度路径锁定。路径依赖而产生的阻力[5]在这种政治观念的统治和支配下，封建君主通过构建庞大的国家机构来加强统治和社会管理，因此我国的封建社会是典型的“大政府，小社会”模式。在该模式下，官僚机构日益庞大，官僚主义盛行，而市民社会日趋萎缩，这种状态持续了几千年。“随着旧政治体制的崩溃而来的权威断层,对所有社会关系都有破坏效应。而中国人在其重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构”。[6]在这种政治实践模式的长期影响以及意识观念的传承下，我国公民普遍缺乏政治参与意识，人们的公共行政观念淡薄,也缺乏对政府机构改革的监督意识。所以，这种没有外界参与，没有体制外的压力，而同时又受到来自体制内的强大改革阻力时，就会容易导致改革出现摇摆和妥协，甚至导致改革半途而废。 第二，受计划经济体制和苏联高度集权的政治经济模式的影响，我国逐渐形成了管制型、全能型政府理念，事无巨细，完全由政府说了算，公民缺乏自主权。同时在这种观念的影响和支配下，“官本位”公仆意识”。 2.体制的制约 路径依赖理论强调初始制度选择对后来制度变迁的制约作用，由于受报酬递增和自我强化机制的双重影响，使得制度变迁一旦走上某种路径，它的既定方向就会在其以后的发展轨迹上不断得以强化。也就是说，初始制度的选择对制度变迁具有强大的制约力。“制度是社会的游戏规则,是人们创造、用以限制人们相互交流行为的框架。”[7]在行政机构改革过程中，宏观制度作为一种制度框架会对人们的行为产生限制作用，从而导致制度变迁中路径依赖的形成。路径依赖理论还认为,一项制度的选择会产生协调效应,促成其他相应制度的产生,形成一个制度网络,这种制度网络会使得变迁或退出这项制度的成本很高,从而陷入“锁定”。当前，无论是我国现行的经济制度还是政治制度都会对大部制改革产生影响。 第一，不完善的市场经济体制的制约。目前我们市场经济体制发育还不成熟，诸多领域仍保留着计划经济体制模式的痕迹，政府仍在过多地干预微观经济，与此同时，政府的社会管理和公共服务的职能仍十分薄弱，去年发生的一系列突发公共事件，无不暴露了政府职能尚未实现准确的定位和转变的弊端。受不成熟的市场经济经济体制的制约，大部制改革要建立公共服务型政府体制难以一蹴而就，只能依据具体的经济发展状况循序稳步推进。 第二，我国政治体制改革相对滞后，无法与其它的各项社会管理制度的改革形成有效衔接和互动模式。以往构改革往往只注重行政机构的改革，而缺乏配套的政治体制改革，导致了我国历次政府机构改革的成果得不到有效巩固。大