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公路经营权研究(中) 史际春、邓峰 　 　　三、公路经营权的法律定位 　　公路的公共属性，以及由此涉及到法律上社会正义目标的特性 [22]，导致大多数国家都是采用财政资金进行公路建设。然而，在财政能力不足的情况下，诉诸于私人资本就是必需的选择。1984年，当时的国务院领导主持召开了公路办公会，确定了三项原则，对中国公路建设起到了重要作用：(1)征收车辆购置附加费，作为国道主干线的建设资金(从2001年1月1日开始，车辆购置附加费的征收改成车辆购置税，税率为10%);(2)提高养路费标准，其中增加的部分用于公路建设资金;(3)允许采用贷款等多种方式融资，从而确定了“滚动发展”的发展模式。随后，各地方政府相继制定了相应的政策加以实现。 　　广东省于1984年出台了开征公路建设基金、提高养路费征收标准、过桥(路)费外汇全额留成、以桥(路)养桥(路)等六项政策。1992年，开征贫困山区公路建设资金、高等级公路还贷资金和航运建设基金。所有这些构成了政策性筹资的内容。 　　同时，允许各地方政府利用土地和税收优惠作文章，采用“以地聚财，以财建路”、 “以地换路”、“以路换路”等政策，促进了公路建设。当然，这种权力的下放，也造成了低价转让公路经营权、越权转让、融资失败甚至出卖国家利益等问题。 　　广东省是最早在公路建设领域采用外资的省份，在1981年的广珠四桥的建设中，首先采用了直接利用外资建设桥