肖唐镖 转型中的乡村建设：过程、机制与政策分析.docVIP

肖唐镖转型中的乡村建设：过程、机制与政策分析 提要：近20余年来中部地区乡村建设，无论是从体制变迁的视角，还是从乡村干部工作感受和农民生活的视角，均经历了三个阶段的变化，已出现“衰败”与“治理危机”。乡村政府与组织固然是造成农村问题的一个重要原因，但其根子在二元性体制，在乡村建设的运行机制。近十年来乡村形势的恶化，反映出宏观体制与政策及其价值理念的问题。解决乡村问题，应当从体制安排及其价值转换上解决问题。 “乡村建设”是指在相对于城市的乡村地区，所进行的包括政治、经济、文化等诸方面在内的建设和发展。[1]“人民公社”体制向“乡政村治”的转变，是近代以来乡村体制变迁的一个里程碑，即从全面融入国家政权的乡村体制过渡到与国家政权“有分有合”的乡村体制。显然，这一转变虽已历经二十来年，但尚未真正完成，因此，本文称之为“转型中的乡村建设”。那么，近二十余年来乡村建设经历了一个怎样的过程？当前乡村建设的境况如何？乡村建设是以怎样机制运作？本文拟在分析这些问题的基础上，提出改进乡村建设的政策意见。 一、乡村建设的阶段性变迁与现状 对近二十多年乡村建设，国内外尚少有学者作全面的回溯性研究，仅有赵树凯先生就农村基层组织建设作过一次较为详细的分析。依据对改革二十年来中央文件“关于基层组织建设和干部问题的文字”的解读，他分析了“农村基层组织建设阶段性推进”的特点[2].不过值得注意的是，能否将“中央的视角”（或“文件的视角”）与其他视角，如农民、基层干部等视角结合起来呢？在此笔者试作探讨。 自1978年以来，江西省在乡村建设中先后开展了一系列活动。举其“大”者，按其初始时间大凡有：建设“大寨县”（1978），为地主、富农“摘帽”（1979），实行家庭承包经营（1981—82），实行“政社分开”、建立乡政府与村民委员会（1983），改革农产品统派购制度（1985），开展乡村两级整党（1985），清理村级集体财务（1986），整顿农村党支部（1987），开展“党的基本路线教育”（1989），推进“村级建设”（1990），开展社会主义思想教育（1990），创评文化先进县（1991），开展农村奔小康活动（1991），推进农村股份合作制（1993），推进农村集镇建设（1993），开展村民自治示范活动（1994），整顿后进村党支部（1994），改革农业生产资料流通体制（1994），加强乡镇党委建设（1996），开始全省性村民委员会换届选举（1997），进行乡镇示范服务基地建设（1997），开展“包乡扶村”工作（1998），实行村务公开和民主管理（1998），进行粮食流通体制改革（1998），开展“移民建镇”活动（1998），开展农村“税费改革”试点（2000），全面实行农村“税费改革”（2002）等近30项。这些目不暇接的“运动”与“活动”，体现了乡村建设什么样的历时性变化？ 从体制变革的视角，可将二十余年来的乡村建设分成三个阶段。即：（1）1979年至1985年“大破大立”的体制变动时期。以家庭承包经营体制取代“三级所有、队为基础”的集体经营体制、乡村（乡政府、村委会）体制取代社队（人民公社、生产大队、生产队）体制为其主要表现，为地主、富农“摘帽”、改革农产品统购派购制度也发生在这一时期。其突出特点在于，破除旧体制、重建新体制，“大破大立”，使乡村体制发生大变动。（2）1986年至1993年新体制巩固时期。在改革方面少有了大变动的改革，较多的只是对业已推出的新体制进行完善和修补，如，颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）、修改《地方组织法》，以确立新乡村体制的合法性、并完善之；清理村集体财务，加强集体“统层经营”，以完善家庭承包经营体制；将农民负担纳入法制管理轨道，以规范农民与集体、国家之间的利益关系；开展整党和路线、思想教育，以提高基层干部队伍素质、强化农民的社会主义意识，等等。这是一个对体制“小修小补”的阶段，换言之，也是改革处于徘徊的阶段。（3）1994年以来的体制深化时期。对一种新体制的生根与成长而言，重建后的“小修小补”虽然不可或缺，但毕竟无法解决一些深层次的问题。自1994年起，乡村体制变革开始进入深化阶段，至今，已在或正在利益的分配与再分配体制、农村流通体制及政治社会管理体制方面进行深化改革，如，在“分税制”改革中改变了乡村与上级政府之间的财政关系；正式实行《中华人民共和国村民委员会组织法》，推动包括村民直选、村务公开和民主管理等在内的村民自治；改革生产资料流动体制；改革农村税费体制，改进农民、集体与国家之间的分配与分配关系，等等。 从乡村干部感受工作难易的视角，可将乡村建设分成这样三个阶段：（1）改革后至1986年政府“高权威”时期。不论是下达生产任务，还是完成收缴任务，只要政府“一声令下”，农民一般会积极响应、并努力完成。（