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我国饮用水水源地管理机制研究 周丽旋18 郭 梅 （环境保护部华南环境科学研究所 广州 510655） 摘要 饮用水水源安全问题已经成为社会大众高度关注的热点问题。本论文在识别饮用水水源地各乡管理机制的现状与存在问题的基础上，借鉴国外饮用水水源地管理经验，有针对性地提出进一步完善我国饮用水水源地管理机制体系的建议。 关键词 饮用水； 水源地； 管理机制 饮用水水源安全问题已成为社会大众高度关注的热点问题。据调查显示，21%的公众最关心的环境问题是饮用水水源污染问题，名列所有环境问题的首位1。我国政府也非常关心饮用水安全和水源水质保护问题，国家环境保护“十一五”规划将保障城乡人民饮水安全作为首要任务。 然而，目前我国饮用水水源地的管理效果并不乐观。据卫生部统计，我国约有65.4%的人口饮用的水不符合标准2。2005 年，全国113 个环保重点城市月均监测总取水量中，达标水量为12.9 亿吨，占80％，不达标水量占20％3。2006 年，达标水量仅占72.3%，不达标水量比例升至27.7%4。饮用水水源水质安全缺乏保障固然有全国水环境状况总体恶化的因素，更主要的还是由于饮用水水源地管理效率低下所致。影响饮用水水源地管理效率的因素主要包括：管理机制不健全、管理体制安排失当。 1 我国饮用水水源地管理机制现状与存在问题分析 目前，在我国集中式饮用水水源地的管理中，各项管理机制的现状与存在问题如下： 1.1 责任与考核机制 责任与考核机制包括两个部分：一为集中式饮用水水源地各项管理职能在各部门间的分配；一为对各职能部门管理活动与效果的考核。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（下文简称为“《规定》”）中“各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用水水源保护区的污染防治工作”的规定确立了环保部门在水源地管理中的“统一监督管理”地位，但是《规定》中既未能清晰界定各个饮用水水源地管理参与部门之间的关系，也未能建立有效的水源地管理绩效考核机制。 虽然国家政策尚未对饮用水水源地管理的责任与考核机制做出详细规定，一些地方已经在构建该机制上进行了一系列实践尝试。去年，广东省颁布的《广东省饮用水源水质保护条例》详细规定了环保、国土、建设、水利、公安、渔业、农业、林业、卫生等行政主管部门在饮用水水源地管理中的职责分配5，同时规定了“各级人民政府监察机关对行政主管部门及其工作人员落实饮用水源水质保护工作以及执行本条例的情况进行监察”。利用法规确定饮用水水源地管理职能在部门间的分配情况，有利于避免出现管理交叉和管理缺位等现象； 由监察机关监督饮用水水源地各项管理工作的执行情况，保证各项饮用水水源地管理工作得到落实。然而，该条例涉及管理的责任与考核机制的规定过于笼统，主要表现为：其一，条例未能完全解决管理缺位的问题；其二，条例中并未明确规定考核对象的范围，仅要求对水质保护相关工作进行考核，而忽略了对水源水质有一定影响的其他管理工作，例如，水量调配；其三，该条例未对考核评价指标、考核方式、考核结果公布等环节进行具体规定，影响了该考核机制的可行性、可操作性与实施效果。 地方政府主动建立饮用水水源地管理的责任与考核机制的行为应该得到鼓励，同时自上而下的机制建设也带来一系列的不利影响：可能出现责任与考核机制不统一，影响全国饮用水水源地的统一管理；由水源地管理同级的政府部门进行考核，降低了考核的权威性与效力。 因此，有必要在国家层面构建全国统一的饮用水水源地管理责任与考核机制。另外，有效的责任与考核机制必须包括一个可操作的、科学的考核评价指标体系与方法，才能真正实现对饮用水水源地管理部门的评价与考核。 1.2 监督监测机制 及时、准确的水质和水量信息是进行饮用水水源地管理科学决策的基础，监测数据的真实性与及时性直接影响水源地各项管理工作的进行。 目前，我国饮用水水源地监督监测机制主要存在以下问题：一、监测能力建设资金投入不足，导致水源监测人员与监测设备比较紧张，水源监测能力较弱，例如，贵州省西泌河等城镇集中式饮用水源地当地环保部门尚不具备进行水质监测的资质。部分饮用水水源地受人员素质与设备配备影响，无法单独完成《重点城市集中式饮用水源地水质监测、评价与公布方案》中规定的28 项必测项目。二、体制不顺导致重复监测，浪费监测资源。目前，环保、水利、建设、卫生等部门均进行水源水质监测工作，在部分水源地中存在重复监测现象，造成有限的水源水质监测资源的浪费。三、水源水质监测与水源管理决策过程相脱离。监测的目的是反映水源保护现状和预测水质变化，指导水源地各项管理决策。然而，部分水源水质污染事故应急处理案例反映监测数据并未起到预测事故的作用。作为一项重要的管理手段，监测孤立于水源管理决策过程之外影响其作用的发挥，因此有必要整合监测与其他管理手段。 1.3 部门间协调机制 目前，各