中国《能源法》度设计的难点及其选择.pptVIP

中国《能源法》制度设计的困惑及其出路 华东政法大学经济法学院　肖国兴 2011年2月24－25日 讨论背景 如果市场经济是制度经济，向市场经济渐进的中国缺失的就是制度。 《能源法》所面临的最大障碍不是制度的缺失却是制度的错位。虽然有制度总比没有制度好，但是如果制度不好，可能还不如没有制度。因为制度缺失可以通过《能源法》立法来解决，而制度错位则是《能源法》立法所无奈的。 如同中国能源变革不缺技术障碍，更亟需法律变革一样，中国能源法律变革同样不缺技术障碍，更亟需政治变革和政治家智慧！ 中国《能源法》制度设计的困惑及其出路 一、中国能源发展结构性制度缺失与原因 二、《能源法》与能源法制度对策的修复 三、《能源法》立法进程羁绊与设计困惑 四、《能源法》制度功能与制度设计选择 一、中国能源发展结构性制度缺失与原因 ㈠政治替代行政，行政替代法律 ㈡政府替代市场，垄断替代竞争 ㈢能源效率在与公平交恶中灭失 ㈣法律制度功能决定与创新选择 ㈠政治替代行政，行政替代法律 中国实行计划经济三十年，向市场渐进三十年。从计划到规划，从项目到指标，政府统制能源经济在行政框架范围内选择最优化变迁。 传统政治理念与一党执政的现实使政治权力相对集中在政党政治的同时，也束缚了政府手脚。政府在政党政治的牵引下执政并提供公共物品。地缘政治为主体的能源政治成为政党政治的附属品。 行政无论是国家或是地方的组织活动都是制度与规则。以资源管理为龙头的能源法律只有在行政规范升级阶梯中得到生存与发展的空间。 ㈡政府替代市场，垄断替代竞争 能源产业曾经长期是政府掌控的重点领域，政府资源配置权力并不因市场化进程的加快而减退。“进一步，退两步”的情势还时有发生。 从行业部门管理到综合管理：中央政府统辖或成为中国能源产业发展的生存之道。虽然资源税赋激励着地方政府对市场有一定偏好。 从能源行业部门异化来的央企不仅挟持着原来部门的行政权力余威，还拥有了行政财产权利，自然垄断和行政垄断互推帮衬着央企盘踞在能源产业的各路关隘。 计划经济与市场化改革碰撞成为过渡经济的空间。中国向市场经济过渡的时候，能源业却长期滞留在计划经济，即使其他行业或产业已经取得明显绩效的今天能源产业依旧是计划经济的重灾区。战略资源与基础产业定位，非帕累托理论魔咒，政府部门权力博弈，央企垄断撼动成本都可以成为现行法律维护的事由，而市场化改革制度设计与安排经常被“维护国家利益”呼声淹没。 ㈢能源效率在与公平交恶中灭失 政治替代行政、行政替代法律不仅造成了制度错位，更造成了制度缺失。行政权力在“九龙治水”中掣肘；产权在行政制度中博弈；竞争在自然垄断与行政垄断中挣扎；能源市场在政府嵌入中发育；能源企业偏好与社会责任在矛盾中耦合。 尽管政府或现行制度经常扶公济平。投资产权与资源产权分配不公，且伴随束缚与受限的交易，致使包括无形成本在内的较高交易成本成为能源产业发展的常态。 从煤油电核到节能与可再生能源，中国能源市场随产权交易效率呈递减趋势，虽然产权效率递减的原因各不相同：煤油电核政府管控递增，致使产权交易递减；节能与可再生能源却是因为管控失灵、没有界定或明晰产权。 中国能源效率的低下来自于制度，特别是法律制度设计安排的低效率或无效率。虽然产权交易成本与政治交易成本共同构成能源交易成本的主体，但政治交易成本却可能是主体。 ㈣法律制度功能决定与创新选择 当今世界，无论哪一种社会变迁模式里，法律的作用都会大于其他制度。在政府强制变迁的社会模式里，法律在制度变迁中的作用愈加直接。中国法制进程起步较晚却在党和政府推动下，成为社会变迁的主要路径。 中国政党政治与法制制度具有同一性。用表现为法律的政党政治或用法律来推动政党政治都会使法律制度功能给力。因此，中国能源产业及其现行制度变迁通过法律制度创新远比单纯推行政治或政策更容易到位。 二、《能源法》与能源法制度对策的修复 　　㈠现行能源法制度结构与制度缺陷 　㈡《能源法》与外部制度结构建设 ㈢《能源法》与内部制度结构建设 ㈣《能源法》立法契机与制度选择 ㈠现行能源法制度结构与制度缺陷 中国现行能源法带着计划经济向市场经济渐进的胎记出发，从《电力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《节约能源法》、（1998、2006）到《可再生能源法》（2005、2009）一路走来。虽然法律时序并不能说明一切，但煤为基础、电为核心、节能优先的理念亦尽体现表明，法律出台有其必然性。 只是中国能源法以能源资源为管理轴心的制度设计，从煤油核向电及节能与可再生能源延伸。形式上无位阶、无体系；内容上无产权，无链接。 中国能源法围绕政府管理目标的实现，一切制度设计与安排都以政府想为、能为、愿为作为出发点。虽然制度本身存在多部门分享，存在实施人财物与操作上的诸多争论，但是符合行政目标，却是法律九九归一的追求。