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城市化进程中农民利益的保障 当前，我国正步入城市化的快速发展时期。毋庸置疑，城市化加速了经济的发展，推动了经济结构的转型，提升了综合国力，也带来了社会面貌的巨大改变，城市化是我国现代化发展战略的正确选择。然而，随着城市化的发展，一系列的“城市病”也相伴而生，比如征地中大量的农民失地后又失业，成为流离失所的“游民”；地方政府强制撤村并镇导致农民“被上楼”，生活质量反而下降；农民工得不到城市的认可，社会经济地位日益边缘化……凡此种种，不一而足。城市化进程中农民利益的保障问题牵动着政府、媒体、学者和百姓的神经，成为全社会关注的焦点之一。 一、不保护农民利益的城市化是伪城市化 城市化与农民利益休戚相关。城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，在这个过程中，将有大量的人由“农民”转变为“市民”。因此，城市化问题在很大程度上是农民身份的转变和地位提升问题。在我国，由于历史原因和城乡二元制结构，长期以来农民在经济、就业、社会地位等方面无法享受国民待遇，本身就处于弱势地位。如果在城市化进程中农民的利益得不到有效保护，再遭到侵害，则无异于雪上加霜，农民处境将更为艰难，由此引发大规模的社会矛盾将不可避免。 就城市化的目的而言，城市化的根本目的是满足人的生存和发展的需要，提升人的生活质量，使人们生活得更美好。亚里士多德曾说过，城邦就是为了使人过上优良的生活！我国实施城市化发展战略，其终极目标也是为了实现城乡一体化和人的全面发展。但是从现状来看，不少地方政府曲解了城市化的含义，将城市化等同于城市面积的扩张、高楼大厦的崛起，甚至不惜将城市化作为攫取政绩的一个手段，大拆大建、大搞形象工程，而置农民利益于不顾，这样的城市化实质上是“伪城市化”，是注定要付出惨重代价的！ 二、城市化进程中农民利益屡遭侵害的三大根源 城市化进程中农民利益之所以屡遭侵害，原因是多方面的，既有外部因素，也有内部因素。但追根溯源，农民利益遭受侵害主要有三大根源，即：地方政府职能错位、土地制度缺陷、农民组织化程度低。 地方政府职能错位，以经济利益最大化为目标 在市场经济条件下，政府承担着宏观调控、公共产品供给和市场监管的职能，由于它不是市场经济的主体，不能直接参与市场竞争，也不能直接从中获取收益。换言之，政府是市场经济活动的“裁判”，而不是“运动员”。而我国不少地方政府仍然沿袭着计划经济时代的管理模式，既当“裁判员”又当“运动员”。例如在农地征用问题上，现行制度赋予政府多重职能：政府既是农村土地的征用者，又是征用后国有土地的出让者；既是征地补偿方案的设计者，又是方案的执行者；既是征用权的行使者，又是各方矛盾的协调者和解决者。在这样的情况下，地方政府沦为“理性经济人”的角色，将自身利益最大化作为追求目标。当今房地产市场的升温给土地市场带来无限的想象空间，巨额的级差地租利益驱使着地方政府想方设法获取土地资源，加上我国自1994年以来实施的分税制和以GDP为核心的考核指标的现状，地方政府纷纷参与土地市场竞争，谋求土地利益的最大化，作为弱势群体的农民的利益屡遭侵蚀，这也诞生了广为诟病的“土地财政”。2006年我国施行土地“增减挂钩”以来，一些地方政府以统筹城乡发展或新农村建设的名义擅自扩大试点范围，变相获取城镇建设用地指标，致使农民的土地权益遭受更为严重的侵害。 土地制度存在缺陷，土地收益分配不公 这体现在两个方面，一是土地产权界定不清晰，二是征地补偿制度不合理，致使土地收益分配偏向政府，农民获得的土地收益微乎其微。 我国《土地管理法》、《土地承包法》规定农村土地归农民集体所有。但何为“集体所有”？农民集体与农民个人到底是何种利益关系？对于这些问题相关法律都没有作出明确界定，从而造成农村土地的集体所有成为一种人人有份实际上人人无权的抽象物，农民土地权益遭受侵害在所难免。目前，农村土地的所有权通常由村委会或村民小组甚至村党支部行使，但这些都不是真正意义上的农村集体经济组织，其行政色彩远远高于经济色彩，无法代表农民经济利益。法律对集体所有权主体的虚置反而为村干部侵吞土地利益提供了便利。 我国《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了详细规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；劳动力安置补助费原则上是谁安置就归谁；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。从这些规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分，这有失公允。其次，法律虽然规定了“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，但农村集体经济组织（即村委会）并不等于农民集体，它充其量职能算作农民集体的代理人，不应享有占有和使用的权利。此外，集体土地被政府征用