第12章政府审计处理处罚中的非正式制度一个制度冲突理论架构..docVIP

第十二章　政府审计处理处罚中的非正式制度：一个制度冲突理论架构 【内容摘要】依法审计是政府审计的基本原则，然而，现实审计中，审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在。本文从非正式制度的视角，建立一个制度冲突的理论架构来解释上述现象。主要的原因是，由于利益冲突和价值认同冲突，政府审计处理处罚的正式制度不具有“纳什均衡”的特性，在正式制度与非正式制度的相互作用中，非正式制度发挥重要作用，审计过滤得以发生。通过审计记录过滤、审计报告过滤、审计处理处罚过滤和审计执行过滤，使得正式制度依法审计的目标被扭曲，最终的结局是审计发现的问题不能依法得到处理处罚，非正式制度在与正式制度的冲突中取得胜利。 【关键词】审计处理处罚，审计过滤，非正式制度，利益冲突，价值认同冲突 政府审计处理处罚作为一个行政过程受到制度的约束，包括正式制度和非正式制度。正式制度由法律和法规进行了明文规定，而非正式制度则没有。非正式制度虽然没有法律和法规的明文支持，但在某些审计项目中，却可能是最关键的审计制度。 现有政府审计处理处罚研究文献主要研究正式的审计处理处罚制度，这就使得我们无法理解现实生活中的一些审计现象。本文从非正式制度的角度来解析政府审计处理，主要研究以下三个问题：第一，我国政府审计处理处罚中是否存在非正式制度？第二，如果存在，有哪些表现形式？第三，形成非正式制度的原因是什么？ 本文的内容安排如下：首先是新中国政府审计的一个简要制度背景；其次是相关文献的简要回顾；然后，构建一个制度冲突理论框架来解释非正式制度在审计处理处罚中兴起的原因，并分析其主要形式；在此基础上，运用这个理论框架来解释我国不同类型的政府审计机关的几个审计过滤案例；最后是结论和启示。 一、制度背景 新中国成立后的相当一段时期，审计是作为财政监督的一个组成部分，没有专门的政府审计体系。1982修改的《中华人民共和国宪法》规定，国家实行审计监督制度。随后，国务院及各级地方政府开始组成政府审计机关。1983年，国家审计署成立，大部分的地方政府审计机关也成立。至今，我国县及其以上政府都成立了独立的审计机关。 《中华人民共和国审计法》第二条规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。这条规定表明，我国的政府审计是经济监督，是行政系列，我国的政府审计体制属于行政型审计体制，与西方国家的司法型或向议会负责的审计体制不同。 《中华人民共和国审计法》第三条规定，审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。这条规定表明，政府审计机关有权对查出的问题进行处理处罚。 《中华人民共和国审计法》第九条规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。这条规定表明，政府审计是双重领导，行政上归属同级政府领导，业务上以上级审计机关领导为主。 《中华人民共和国审计法》第十六条规定，审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。这条规定表明，政府审计是经济监督，且实行同级审和上审下相结合。 从审计署的业务机构设置来看，署机关设置了13个业务司局，直接从事各种类型的审计业务。在中央各部委设置了23个派驻审计局，在全国各主要城市设置了特派员办事处。派驻审计局行政上及业务上均归审计署领导。特派员办事处在设置的城市常驻，主要审计对象是归审计署审计管辖范围的中央驻地单位，行政上和业务上均归审计署领导。 根据上述相关法律，我国政府审计制度的要旨归纳如下：政府审计是经济监督；行政型审计体制；同级审和上审下相结合；政府审计机关有权对查出的问题进行处理处罚；审计机关包括审计署机关、特派员办事处、派驻审计局和地方审计机关；地方审计机关实行双重领导，行政上归属同级政府领导，业务上以上级审计机关领导为主。 二、文献回顾 审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在。因此，不少理论研究和实务工作者对审计处理进行了较多的规范性研究，包括审计处理的方法运用、审计处理难的原因分析等，提出了审计处理权进一步规范的具体措施和解决审计处理难的种种对策（孙富军，2001；庞明茂，2002；覃卫群，2003）。关于政府审计处理处罚的实证研究文献很少，宋常、胡家俊、陈宋生（2006）发现，经济越发达的地区，违纪金额越大，应缴违纪金额也越大，相应的已交金额越大这一现象。喻采平（2010）系统考察了政府审计效率的影响因素。郑石桥、尹平（2010）发现审计机关地位和审计处理