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便民服务与地方政府管理创新 ——以浙江省上虞市便民服务中心为例 马飞炜1，卢福营1，李 莉2 摘要：上虞便民服务中心是全国首创的规范性“政府超市”，实现了地方政府服务机制创新，初步形成了一套以便民、效能为取向的政府服务制度体系，获得了民众的广泛认同和上级政府的肯定，其经验被推广到了全国。这一地方政府管理创新是当代中国政府“以人为本”理念的重要体现。便民服务中心的实践表明：集权未必低效率，资源整合是提高政府效能的重要方式。 关键词：政府服务；地方政府；管理创新；便民；效能 中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1001 - 5124（2010）04 - 0100 - 04 随着经济社会的发展，“以人为本”理念指导下的便民服务逐渐成为地方政府管理创新的一种追求。浙江省上虞市在全国首创规范性的政府集中办事机构，以“政府超市”的模式为民众提供高效的服务，无疑是一项以便民服务为取向的地方政府管理创新。本文拟以上虞市便民服务中心为例，对地方政府管理创新做些初步分析。 一、全国首创的规范性“政府超市” 上虞市是浙江省的一个县级经济强市。改革以来，经济社会得到了迅速发展。但是，审批手续繁琐、政府办事效率低下等因素很大程度上制约了县域经济社会的发展。上虞市政府逐渐认识到转变政府职能、提升服务质量、提高工作效能，是改善和优化经济社会发展环境亟待解决的突出问题。于是，从本地实际出发，借鉴其他地方集中办事的成功经验，上虞政府于1999 年9 月正式创建了便民服务中心。 创立之初，上虞便民服务中心内设分属21个部门的47 个窗口，办理各类涉民、涉企的审批、报批、核发证照等115 项服务事项。为便于统一管理，便民服务中心专门设立了一个管理委员会，负责便民服务中心相关事务的统一管理。10 年来，上虞便民服务中心先后进行了5 轮行政审批制度改革，对进入便民服务中心的部门（单位）、窗口、服务事项等进行了7 次调整，制定了一系列的管理规范，创新了政府服务机制，有力地提高了政府服务效能。可以说，便民服务中心是地方政府为改进工作作风，提高办事效率，把与公民利益密切相关的行政审批和公共服务事务集中起来统一办理的一项创新举措。由于各个政府职能部门在同一场所提供分门别类的开放式服务，从服务形式上看类似于超市经营，故而有人把这种政府公共服务的模式形象地称之为“政务超市”或“政府超市”。无疑，这是实现公共行政服务社会化，转变政府职能的一种有益尝试。在上虞市便民服务中心建立之前，有不少地方政府已经对这种多个政府职能部门集中统一办理相关行政事务的服务方式做过一些探索和尝试。比如，广东的东莞市、浙江的金华市等。然而，与其他地方的政府集中办事的改革不同上虞市建立了专门的办公大楼，设立了常设性的便民服务中心，把众多政府职能部门集中到一起统一办理行政审批等政府服务事项，并设置专门管理机构对各部门窗口及其工作人员的行政服务工作实施规范化管理，初步实现了政府服务中心的规范化运作。因此，从规范化的意义上说，上虞市便民服务中心是全国首创的“政府超市”。实践证明，以人民满意为服务价值追求的政府便民服务中心创新，赢得了广大群众的普遍认同和广泛赞誉。近年来，服务对象现场评议的满意率达到99.98%。①在政府有关部门实施的年度考核中，便民服务中心始终居于全市各部门的前列。浙江省政府和中央领导也充分肯定了上虞的经验。2008 年，上虞市便民服务中心入选为浙江省改革开放30 周年百例典型事例。上虞市首创的“政府超市”经验陆续被推广到全国，已经成为一种具有普遍意义的政府服务模式。 二、便民、效能取向的地方政府服务机制创新 政府的存在及其社会价值是其所体现的公共利益，政府的根本使命是最大可能地实现公共利益。“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范、公正与公平的价值观”。从一定意义上说，上虞市政府创新便民服务中心就是为了更大程度地实现公共利益，体现民主规范、公正公平的价值观。为此，便民服务中心陆续制定并实施了一系列的制度，逐渐建构了一套以便民、效能为取向的地方政府服务机制。第一，行政审批和服务受理的首问责任制。在传统的政府管理体制下，政府部门彼此独立、办事互相推诿。公民办事的每一个环节均表现为“公民—政府”的外部性业务活动，整个办理过程只是“公民—政府”环节的叠加。上虞市便民服务中心于2003 年推行了“首问责任制”。规定服务对象登门，或者来电、来函、通过网络申请办理审批、咨询、投诉等有关事项时，首位接待或受理的工作人员无论是否属于自己职责（权）范围内的事，都应承担办理、解答、转交或引导的责任。便民服务中心所有工作人员均属首问责任人，履责情况纳入工作人员的考核内容。“首问责任制”的推行，使政府提供服务的方式发生了实质性变化。公民