中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展.docVIP

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展从公元前21世纪大禹建国开始，中国逐步形成中央与地方的事权与财权关系。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，部落联盟组成的夏代国家雏形向周的分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到逐步强化，形成了紧密型的事权与财权关系。 国家初起的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系是松散的。事权上，夏王朝把王权和神权结合起来实施统治，地方对中央的义务除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央王朝供职外，最主要的义务便是“朝贡”——向中央王朝缴纳一定数量的贡品，成为中央政府的财力。而地方则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事需要。 到了商代，中央与地方的等级意识有了加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央的事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方各诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务，并与商王直接统治区内的农业、畜牧业、手工业的收入一起组成中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。 进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区，“外服”就是地方即 “王畿”以外的四方诸侯。 夏代是由早已存在的部落联合组成国家，商代中央对地方开始实行自上至下的认可，而到了周代则是中央政府给诸侯授土授民，并举行相应仪式。周代获得分封的地方诸侯一旦授权建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐，而诸侯在自己的封域内不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。 进入春秋时期，随着生产力的发展，地方诸侯国力大为增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱，再加上后世继任的周王驾驭能力也不如开国之初。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。东周进入了战国时期。 战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。公元前594年鲁国实行“初税亩”，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。税制的这一变化促成土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制被逐步废除，随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国兴修水利，发展农业生产的事权也随之确立和强化，形成了地方事权和财权的良性循环。 公元前221年，秦始皇统一中国，废封建，行郡县，建立了中央集权制的国家，中央对地方的统治进入了更为直接的新阶段。首先在事权上郡县地方官都由中央政府任命，其俸禄也由国家财政开支，不再实行食邑制度。其次，改变了前代寓兵于农的制度，建立国家常备军。再次，统筹建设国防工程，修筑抵御游牧民族入侵的万里长城。第四，统一规划建设水陆交通和大型水利工程，陆路交通建造以首都咸阳为中心的帝国公路——驰道；水路沟通水系，如开凿位于广西兴安的灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；建造郑国渠等大型水利灌溉工程。第五，统一度量衡，中央政府制定和发放标准的度量衡计量器具。第六，统一文字，由丞相李斯书写小篆作为全国范本。第七，大规模的祭祀，为了确保秦王朝从一世到万万世，不仅祭天地鬼神，还祭名山大川。鉴于这一系列事权的集中，中央政府不得不采取强有力的措施集中财力。税制上，在全国范围内实行田租、口赋、力役的税收制度。财政上，不但实行高度集中的统收统支制度，并且将国家财政和皇室财政分开。在中央政府中设置“治粟内史”和“少府”两个职官分别负责。“治粟内史”主管国家钱谷、租税的收入和支出；“少府”主管山海池泽之税，以供皇帝及皇室成员的私财之用。此外，为了赈济灾民，弥补财政不足，秦始皇四年开始鬻爵，即公开出售虚爵，以增收入。秦代的地方事权主要是征税、民政、司法、治安、赈灾、小型水利建设等。由于地方事权多，配套财力有限，往往勉为其难。陈胜吴广起义的爆发也与地方缺乏财力，难以购买交通工具，及时组织应役人员按时到达指定地点有关。 汉承秦制，秦始皇所开创的中央集权的行政体制和统收统支的财政体制在汉代有了进一步完善。 汉初管理国家财政的主官仍称“治粟内史”，后来曾改名为大农令、大司农、羲和、纳言，到东汉时则恢复“大司农”旧称。大司农管理整个国家的财政收入与支出，并通过各级地方政府，征收各种赋税，如田租、口赋等，管理全国财政收入的调度。皇室财政的收支则由少府和水衡都尉主管。 随着社会的进步，汉代中央政府比秦代有了更进一步的事权。首先是发展教育，建立从中央到地方的官学，中央的官学