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我国财政转移支付制度存在的问题与对策 【内容提要】转移支付制度是当前实行分税制财政体制各国普遍采用的规范中央政府与地方政府之间关系、执行收入分配政策、调控经济运行、促进地区经济协调发展的重要手段。财政转移支付制度是我国公共财政改革的重要内容。本文从介绍财政转移支付的基本概念入手，通过分析我国现阶段财政转移支付制度现状以及存在的问题，借鉴国外转移支付改革的相关经验，提出了完善我国财政转移支付制度的对策建议，主要包括重新确定各级政府事权范围，增加转移支付资金规模，优化转移支付资金结构，规范财政转移支付制度，强化转移支付资金预算编报的完整性，加强转移支付法制化建设，以此推动我国逐步建立起科学、规范的转移支付制度。 【关键词】转移支付 均等化 分税制 中图分类号：F81 文献标识码：A 一、财政转移支付制度概述 (一)财政转移支付的内涵 财政转移支付制度，即财政资金在中央政府与地方政府之间或各级地方政府之间相互转移的制度。这种转移一般以各级政府的财政能力、收支差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标。从表现形式上看，它属于一项财政支出，既包括中央政府对地方政府之间的纵向转移支付，也包括地方政府之间的横向转移支付。这种转移支付，实际上是财政资金在各级政府之间，特别是在中央政府和地方各级政府之间的一种再分配形式，因此属于财政收入的再分配范畴，而不是财政收入的初次分配。财政转移支付制度，是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为宗旨，通过特定的程序、方法和规则调整政府间财政关系的财政资金转移或财政平衡制度。转移支付的实质是一种补助，具有矫正均衡功能。在分税制财政体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给的任务，上级财政的转移支付便如“雪中送炭”。要达到转移支付制度促进地区间基本公共产品和基本设施建设均等化的基本目标，就要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。 （二）财政转移支付制度现状 我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制财政管理体制改革基础上形成的，且自分税制改革以来，我国政府间转移支付的数额逐年增大。目前，我国的转移支付主要是纵向的转移支付，由体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付构成。 体制性转移支付包括税收返还和原体制补助。这些项目是按照保既得利益原则，对中央与地方的收支关系变动做出调整后的既得利益补偿。自1994年提出财政转移支付制度以来，在体制性转移支付中税收返还基本保持在90％以上。目前税收返还包括消费税、增值税返还(简称两税返还)和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按l：O．3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。由于税收返还采用“基数法”，而基数的确定就默认东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财力的差异。同时，在此基础上再将“两税返还”中的增长因素考虑进去，税收返还往往会加大不同经济发展程度地区之间的财力差异度。 财力性转移支付是中央财政为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务均等化安排给地方财政的补助支出。目前，我国财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村义务教育转移支付和年终结算财力补助等项目。其中，1995年建立的一般性转移支付(2002年以前称为过渡期转移支付办法)已成为我国实现地区间公共服务均等化的有效手段。 专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。专项转移支付一般具有指向性强的特点，其效果在很大程度上取决于中央政府的政策目标。 二、我国财政转移支付制度存在的主要问题 （一）转移支付制度基本原则偏离均等化目标 我国财政转移支付制度是在分税制财政体制改革的背景下建立的，由于分税制改革的特殊历史背景，以不损害地方既得利益为原则，致使在此基础上建立的财政转移支付制度也沿袭了原体制补助和存量保留的税收返还补助。按照现行的税收返还办法，经济越落后、发展越缓慢的地区，得到的税收返还也就越来越少，从而造成地区间财力差异越来越大，制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。 （二）转移支付规模还不够大，未完全解决财权和事权一致的问题 我国财政转移支付制度设立以来，转移支付资金规模一直呈递增趋势发展，绝对额由1995年的2 532．9亿元增加到2009年29 871亿元，14年增长了11．8倍，年均增长19％。目前，我国财政转移支付已经具有一定规模，但由于中央财力有限，导致现有的中央转移支付资金不能满足地方的全部支出需要