对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考.docVIP

对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考 ——以深圳特区为例 王如渊/孟凌 【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2006年03期 【原文出处】《中国软科学》(京)2005年10期第14～20页 【作者简介】王如渊，西华师范大学国土资源学院副院长，博士，副教授； 孟凌，西华师范大学国土资源学院。（四川　南充　637002） 【内容提要】 “留地安置”模式可以弥补征地补偿费用的不足，并使失地农民得到基本的生活保障，体现了较公正的权益分配。但是，我们认为，返还土地的产权应由集体所有转变为国家所有，留地安置应避免形成特殊的社区，社会管理结构应该规范化，集体经济组织的架构与运行应当规范化，返还土地的规划与建设应纳入城市统一规划、统一建设的序列。 【关 键 词】留地安置/失地农民/土地产权/经济组织/社会结构与管理 　　　　一、“留地安置”模式的产生背景 在城市的快速扩张过程中，大量农民面临失去土地的现实。据《经济日报》报道，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人”[1]，有学者推算，这个数据从1987-2001年至少是3400万[2]。还有专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年大致又有250-300万的农民失去土地。到2030年，失地和部分失地的农民将超过7800万人[1]。即使地处西部的四川省，到2003年，无地、无业农民也达141.4万人[3]，占全省农业人口的2.1%。 我国失地农民是一个正在加速扩大的特殊弱势群体。他们大多无文化、无资金、无技能，往往被排挤在现代工业大门之外，处于“务农无地、经商无本、务工无厂、就业无岗、低保无份”的境地，是社会阶层中最贫困的人群，成为城市与农村之间的“边缘人”，其生活和生存面临严峻的挑战。同时，由于失地农民大多为大中城市近郊农民，他们对国家法律、政策，以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，易酿成大规模的群体上访和群众事件。据国务院发展研究中心农村经济研究部披露，现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关[4]。因而，这种挑战已经成为社会不稳定的重要诱因之一。因此，妥善解决失地农民问题，是“两观一本”执政理念的集中体现。2004年以来，部分地方政府开始将失地农民纳入城市低保体系，这是一个好的开始。但是，在广大的经济欠发达地区，地方财政十分有限，失地农民的低保显得困难重重。因此，各地都在不断探索能最终解决失地农民生活保障的补偿模式。 浙江省从2003年起，开始实施“留地安置”等治本办法，给予失地农民长久的生活保障。省政府规定：市县征地单位须将10%-15%左右的被征用土地，留给被征地村合作经济组织，用于发展二、三产业，产生稳定的经济收入，反哺失地农民，或者对土地被征后包括土地补偿费在内的集体资产进行量化，村民拥有量化股权，参与盈利分红。这样，失地农民每户年租金收入稳定在两三万元[5]。从2005年开始，上海市也开始实行征地留地制度。在规划征用土地中留下5%-10%的农民集体用地，用于二、三产业开发，以土地入股的方式实现土地股份化、股份资本化，让农民享有稳定和长期的土地收益回报。并且，创新农村集体经济组织，把农民的一部分集体资产，主要是固定资产和集体积累集中起来，让农民入股，形成不动产，使农民真正成为股东，形成农民增收的长效机制[6]。 实际上，“留地安置”模式在20世纪80年代初就已经在深圳特区开始实践了。1980年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，成为制约特区建设的“瓶颈”。邓小平同志说：“中央没有钱，你们自己去找[7]。”在这种情况下，政府没有财力对整个失地农民的住宅、生活等方面进行补偿。于是，政府给原农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集体经济，村民从集体经济组织中获得收益，并以此解决失地农民的就业。同时，按标准给村民划定土地，由村自主进行住宅建设，政府不再返房，以解决村民的住房问题和减轻政府的财政压力。 现在看来，这种模式充分地考虑到了村民的利益问题，包括住宅、生活保障等。但这种模式也产生一系列的问题，如土地的产权问题、返还土地划定的地域问题及由此而导致的管理问题等。 　　　　二、“留地安置”模式的优势 　　（一）以地补偿可以弥补征地补偿费用的不足 传统上，我国的征地补偿以货币补偿方式为主。根据2004年11月全国人大修改通过的《中华人民共和国土地管理法》（注：中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过，见第四十七条。），征用耕地的补偿费用主要包括土地补偿费和安置补助费。其中，土地补偿费为耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍