征收、拆迁与不动产物权变动及其相关立法问题.docVIP

征收、拆迁与不动产物权变动及其相关立法问题 温世扬 武汉大学法学院 教授 　　关键词: 征收决定/房屋拆除/物权变动 　　内容提要: 拆迁仅是征收过程中所产生的附带问题，不具有独立的法律地位，而征收则是一项独立的法律制度。我国的征收决定、房屋拆除所引起的物权变动关系在立法上还需借鉴与完善，应该通过立法确定公益性征收拆迁的要件、程序和补偿标准以及政府的责任。 　　一、引言：拆迁与征收的关系 　　所谓拆迁，是指有关单位因城市建设、房地产开发等需要，经政府主管部门许可对现存房屋及其他建筑物予以拆除，并对房屋所有权者或使用者进行迁移安置和补偿的活动。从表象上看，拆迁是拆迁人通过支付拆迁补偿费用而取得了对被拆迁人所有的房屋或其他建筑物进行拆除和搬迁的权利， 而实际上拆迁的根本目的在于获取被拆迁房屋及其他建筑物所附着的土地的使用权，以实现对该土地的再开发和再利用。 　　基于拆迁的目的不同，拆迁可分为公益性拆迁与商业性拆迁。二者区别在于：第一，前者是为了公共利益的需要，后者则是出于商业利益的需要;第二，前者与征收相联系，后者则与征收无关;第三，前者应以行政机关为主导，带有明显的强制性，后者则不宜由行政机关介入，应贯彻意思自治原则。《城市房屋拆迁管理条例》第2 条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”可见，我国现有规定对城市房屋拆迁并未进行区分，不论公益性拆迁还是商业性拆迁都适用同一拆迁程序和补偿机制。这不仅造成了实践中对私人财产征收的任意化和范围的扩大化，而且还使政府得以“公共利益”之名实质性地频繁介入商业性拆迁中代拆迁人进行拆迁，从而引发出各种拆迁纠纷。《物权法》中所涉及到的拆迁以及本文所讨论的拆迁正是公益性拆迁。《物权法》第42 条第1 款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产”，第3 款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给与拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”可以看出，此处的“拆迁”乃是由征收引发的，是国家为了公共利益的需要，以法定程序强制取得城市私人的房屋及其他不动产，并作为新的所有人对该房屋及不动产进行事实处分的行为，因而也是公益性拆迁。 　　公益性拆迁(以下简称“拆迁”)总是与征收相伴。在绝大多数情况下，拆迁都是因征收引起的，是征收的一项结果，而征收往往是实施拆迁的前提，或者说拆迁是征收程序的一部分。拆迁直接导致被拆迁人房屋所有权的丧失，其后果与征收实无二致。因此，房屋拆迁实质上是国家以征收这一国家所有权特殊取得方式取得私人房屋的表现。可以说，拆迁仅只是征收过程中所产生的一个附带问题，并不具有独立的法律地位，征收才是一项独立的法律制度。 　　二、征收决定与物权变动 　　《物权法》第28 条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”对此规定，可作如下分析： 　　(一)物权变动的时点 　　从物权变动的原因来看，可分为两大类：一类是基于法律行为引起的物权变动，另一类是由法院判决、公用征收、继承、事实行为等法律行为以外的原因引起的物权变动。对于前一类基于法律行为引起的物权变动，《物权法》规定了物权变动的一般规则，即不动产物权的变动须经登记才能生效，动产物权的变动经交付生效。而该条是对因生效法律文书、征收决定等公权力行为导致的不动产物权变动的规定，是物权变动一般规则的例外规定。据此规定，政府的征收决定生效时发生物权变动的效果，也即物权变动的时间应以征收决定生效的时间为准。征收是法律赋予政府的权利，是政府以行政命令的方式强制取得私人财产所有权的行为，同时也是政府作出的一项具体行政行为。由于具体行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为合法有效，对行政机关、相对人均具有约束力。据此，政府的征收决定一经作出，不论是否合法，立即发生效力，对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力，并直接导致物权变动的法律效果。因而，该条规定实是确定了物权变动的时点应为征收决定作出之时，而不是其他时间点，如征收人与被征收人达成拆迁补偿协议之时，或被征收人搬迁完毕之时、给予补偿之时等。 　　《物权法》的上述规定偏重于国家利益，容易造成对私人利益的忽视和侵害。在征收的过程中，政府作出征收决定的行为仅是有关行政机关的单方行政行为，没有也无需被征收人的介入，那么行政机关就有可能在尚未听取被征收人意见的情况下， 基于公共利益的需要自行启动征收程序，从而导致被征收人不仅事先无法对于政府的征收决定是否合法提出异议，更无法确知其不动产被征收