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为规划立“规矩” 田梦海　吴恩玉　吴毅峰　赵 栋 出处：《浙江人大》2010年第7期 开发商变更容积率、房屋用途被临时改变、违法建筑长年不倒……这些问题日益困扰着城市化进程中的普通民众。而作为城乡建设的“灵魂”，规划的地位不容忽视。近日出台的《浙江省城乡规划条例》剑指城乡规划中的一系列突出问题，为城乡发展提供了有力的指引与保障。 　　“开发商变更容积率获利近亿元”、“绿地变成运动场”、“小区住房成足浴城”、“最牛违法建筑十年拆不动”……随着全国各地城乡建设步伐的不断加快，诸如此类的报道频繁见诸报端，而这些均是城乡规划实施过程中暴露出来的问题。令人欣慰的是，这些具有全国共性的问题在浙江省范围内有望得到解决。 　　2010年5月28日，浙江省十一届人大常委会第十八次会议审议通过《浙江省城乡规划条例》，条例的诸多规定对上述问题提供了较好的解决方案。 “容积率”潜规则遭封杀 　　2001年，李先生以每平方米4935元的价格购买了一套据称是“当时重庆最贵小区”的重庆市海怡花园小区商品房。购房时，开发商给李先生出示的规划图表明：商品房两侧系大面积的绿化地带和公园，规划批准的主要经济技术指标和要求为：绿地率不得低于30%、容积率不得大于2.5、建筑密度不得大于35%。看房第二天，李先生就迫不及待地掏钱买房了。 　　令李先生没有想到的是，2007年底入住后，他发现小区环境与之前介绍的有天壤之别：树林、草坪、假山和瀑布不见了，取而代之的是连排的车库和数千平方米的商业用房。业主们与开发商交涉，房产开发商称变更容积率是经过规划局批准的。无奈之下，业主们将重庆市规划局告上了法庭。在法庭上，规划局称海怡花园绿地变楼房前，已进行了公示，是严格按照审批程序进行的。日前，法院一审判决维持了重庆市规划局的规划许可。 　　李先生的经历并非个案，类似的情况还很多。有报道称，目前中国房地产行业潜伏着“拿地—改规划—拖延工期—获得土地溢价和超额利润”一条龙的规则，在很多地方甚至形成了一条完整的产业链。 　　据了解，针对房地产项目变更规划，调整容积率问题，温州市各地2009年进行了专项治理，共清理应查项目371项，实查371项，涉及容积率调整项目共有63项，其中，属房地产开发公司在项目实施阶段擅自增加建筑面积、提高容积率的有29项。 　　更改容积率等现象之所以如此盛行，一方面在于巨大的利益驱动，另一方面，相关法律法规对此没有明确的禁止性规定，也是此类问题频发的根源。 　　对此，《浙江省城乡规划条例》给予了“封杀”。条例明确规定：“建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设；确需变更规划条件的，应当经城乡规划主管部门批准。”但是，“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，改变规划条件确定的用地性质，提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度，降低规划条件确定的绿地率，或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套的”，城乡规划主管部门不得批准。 　　“这无疑是一大进步，今后建设单位取得国有土地使用权后企图通过不正当手段提高容积率的缺口可以堵住了。”浙江省人大常委会组成人员在条例的审议过程中评价道，“这一规定有利于维护城乡规划实施的严肃性，有利于遏制腐败，也有利于保护人民群众的切身利益。” 改变房屋用途须规范 　　2010年5月，福建省上杭县鑫业花园的凤凰池足浴城不顾小区居民反对，装修时擅自改变房屋设计用途，把店铺和小区内的两套居民住宅打通改成包厢，把消防通道改造成车库。足浴城夜间营业时，大功率热水器产生的噪音严重影响了居民休息。 　　业主李先生抱怨说，“空调外挂机也会发出很大的噪音，吵得我们无法入眠。” 　　此类“住改非”侵害利害关系人合法权益的问题在实践中普遍存在。2007年实施的物权法对此已经作出相关规范，规定“业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。然而，物权法作为民法规范，主要是从调整平等民事主体之间关系的角度出发来进行规定。事实上，“住改非”不仅影响民事主体合法权益，也会影响城市规划的实施，还涉及国有土地用途的调整和国有资产的保护问题。 　　《浙江省城乡规划条例》在重申物权法规定的基础上，增加规定：“确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金……临时改变房屋用途影响近期建设规划或者控制性详细规划实施以及交通、市容、安全等的，城市、县人民政府城乡规划主管部门不得批准。” 　　 “目前改变房屋用途的现象较为普遍，部分改变行为是城市更新的客观需要，完全禁止并不可行，放任自流也不妥当。条例的规定很有必要，既有利于维护利害关系人的合法权益，也有利于防止国有资产的流失。”杭州、金华等地规划局的工作人员说。