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成品油税费改革14年历程回顾 　　当前，包括资源税、环境税等在内的六大税制改革被提上了议事日程，中国税制改革步入关键期。 　　作为我国改革开放以来首个重大的资源类产品改革，成品油税费改革自2009年实施以来，无论从政策功能的实现，还是从各方利益群体的再平衡，都取得了多重成效和经验。它所创造的价税费综合联动模式，对下一步环境税、资源税、房地产税进行价税费改革提供了镜鉴。 　　十八大之后，进一步深化改革已成社会共识，正因为此，《财经国家周刊》联合新华社其他业务部门共同组成调研小组，对成品油税费改革这一改革样本进行了一次全方位的调查与解剖。 　　任何改革都是利益格局的重构，成品油税费改革从酝酿到实施，前后历经十多年，改革涉及中央与地方、各地方政府、中央多个部委、政府与企业、政府与个人之间的多元利益平衡，同时也涉及每一个消费者的利益。这一改革从酝酿到形成决策共识，从部委统筹协调到配套实施机制，对下一步的税制改革推进无疑具有重要的示范与样本意义。 　　朱镕基总理“治乱” 　　中国的税燃油费改革发端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是将与公路使用行为有关的政府收费改为收税。当时的基本思路，是以开征燃油税的办法，替代交通维护和建设系列的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。这一与公路使用行为有关的税费改革，也一度被称作“燃油税费改革”。 　　到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。 　　当时中国公路领域收费项目繁多，实为各级政府的非规范性收入，其最大的一项费用就是养路费。而公路建设和管理资金就是依赖收费、罚款、贷款等方式筹集，弱化了公路建设的公益性。 　　1998年，时任国务院总理朱镕基在当选后的第一次记者见面会上，曾把当时的政府收入格局概括为“费大于税”，形容当时各级政府“乱收费”造成了百姓“不堪重负、民怨沸腾”。在这样的背景下，从公路税费改革切下改革的第一刀，成为朱镕基总理当时的选择。 　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经国家周刊》记者采访时回忆说，正是由于当时的公路收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入其“小金库”。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连。 　　1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。”1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。” 　　“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。当年，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。 　　万事俱备，燃油税当年的开征似乎已成定局。然而，就在人们期待中央政府的“临门一脚”时，意外发生了。 　　差一票，等十年 　　最终，燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时，以一票之差没能通过。 　　事后，时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了!平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。” 　　花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。 　　如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴?需要周密的方案设计。 　　燃油税该替代哪些地方收费项目?改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。 　　然而，这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用;另一方面，这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。 　　据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，根据人事部门的统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万，吃不消。 　　同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。 　　“公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，燃油税一旦开征，中央地方如何分配?燃油税的优势是可以流动，但中国地方经济发展的显著