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新中国民族区域自治制度的历史考察 作者：谢忠 | 来源：《当代世界与社会主义》2014年第5期摘要： 民族区域自治是中国共产党运用马克思主义理论解决民族问题的基本政策，是新中国的一项基本政治制度。新中国成立60多年来，民族区域自治制度大致经历了稳步推行、曲折发展、全面倒退、恢复完善四个时期。这一过程呈现出“两头好，中间差”的总体趋势。正反两方面的历史经验证明，民族区域自治是正确解决我国民族问题的必由之路。 　　1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中，第六章第五十一条明确规定:“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”[1]这一规定标志着民族区域自治已经从中国共产党的基本政策发展为新中国的基本政治制度。新中国成立60多年来，民族区域自治制度经历了四个时期。 　　一、稳步推行时期(1949—1956年) 　　在新中国成立到社会主义改造基本完成的七年中，党和国家坚持“慎重稳进”的方针，在全面推行民族区域自治制度的同时，逐步加以规范，系统总结经验，并对民族政策的执行情况及时进行检查。因此，这一时期的民族区域自治工作体现了稳步推行的鲜明特点。 　　(一)民族自治地方的逐步建立 　　国民经济恢复的三年是推行民族区域自治的初始阶段。新中国成立时，全国已有省级自治区1个(内蒙古自治区)、专区级自治区2个和县级民族自治区4个。[2]至l952年12月，共新建了42个县级以上的民族自治区。其中，1个是行政公署级，9个是专区级，32个是县级。[3]此外，还有许多县辖区、乡级自治区。由于各种历史条件的限制，特别是民族识别工作尚未全面展开，当时只有15个国内外熟知的民族实行区域自治，所建立的自治区大多数也是民族关系比较显著而又融洽的地区，对于进一步推行民族区域自治具有示范作用。此外，为了充分保障少数民族当家作主的民主权利，还在民族杂居地区或者暂时不具备实行自治条件的民族聚居地区，成立了200多个包含省、专区、县、县辖区、乡等行政层级的地方民族民主联合政府。可见，在建国初期，中国地方政府存在一般的人民政府、少数民族自治政府、民族民主联合政府三种类型。 　　在社会主义改造的四年中，多数民族地区还处于民主改革阶段。随着民主建政和民族识别工作的全面展开，自治区域从东北、华北延伸到西北、西南，再扩大到中南、华南;自治类型呈现多样化趋势，既有单一型，又有联合型，还有包孕型(即在单一型或联合型民族自治地方中，包含一个或几个其他的少数民族的自治地方)。到1956年底，我国新建省级自治区1个(新疆维吾尔自治区)，省级自治区筹备委员会1个(西藏自治区筹备委员会)，自治州或专区级自治区22个，自治县或县级民族自治区43个;实行区域自治的民族增至31个。[4] 　　此外，建国头七年还根据民族关系的历史特点和社会经济发展的现实需要，调整了一部分民族自治地方的行政区划和隶属关系。这种调整对我国民族区域自治格局产生了直接而重要的影响。如，撤销察哈尔、绥远、热河三省建制，实现内蒙古的统一，为内蒙古自治区的发展和繁荣创造了极为有利的条件。 　　(二)民族区域自治的逐步规范 　　建国之初的民族区域自治处于初创阶段，存在着某些不够规范的问题。如名称没有标准化;层级过多，有乡(村)、区、县、专区和专区以上五级，而且统称“自治区”，不能从名称上区分其行政地位;有的名称也不够简洁。因此，中央民族事务委员会于1951年12月召开第二次委员会扩大会议。中央民委主任李维汉在大会上作了《有关民族政策的若干问题》的报告，对规范和推动民族区域自治制度的实施发挥了重要作用。1952年8月9日，我国颁布《民族区域自治实施纲要》。这在新中国民族工作史上具有重要而深远的意义。一方面，它的颁布标志着中国民族区域自治工作初步走向了法制化、规范化轨道。作为新中国关于民族区域自治的第一部专门法规，在1984年颁行《民族区域自治法》之前，它一直是中国处理民族问题、调节民族关系的主要法律依据。另一方面，它所规定的基本原则和体现的主要精神为我国宪法所采纳或吸收，并为中国制定《民族区域自治法》提供了直接的法律蓝本。 　　作为新中国颁布的第一部宪法，1954年宪法对民族区域自治作了更权威的规定，在民族区域自治法制建设中具有里程碑的意义。实践证明，在县辖区、乡等小规模聚居的少数民族不能完全行使各种自治权，也不需要建立自治机关。因此，1954年宪法确认了自治区、自治州、自治县三级体制，没有确认县级以下的民族自治地方。但是，为了切实保障人口较少或者聚居区域较小的少数民族管理内部事务的民主权利，1954年宪法创建了民族区域自治的补充形式———民族乡。此外，经过建国以来对民族平等政策的宣传和贯彻，