郡县制传统.pptVIP

元代吸取了前朝次高级政府成为割据势力的教训，除了监察权（行省可以设道监察下级政府）和军事权（管辖汉军和新附军）以外，其余权力，都严格控制在中央政府手中。 财政收入分割比例高到7∶3。 人事权掌握在中书省和吏部手中。 行省只可以自行断遣较轻的罪犯。 行政区在地理设置上犬牙交错。 明代的省，权力被分散在都指挥使、布政司使和按察司使三者手中，吸收了是宋代按职能设计政府的思路。 其中布政使司是地域型政府，辖区与省一致，而都指挥使掌军权，按察司使掌监察权，其辖区与省并不一致。 一旦出现危乱局面，三司相互掣肘，还要派巡抚或总督去集中一省或数省的权力，结果到明代后期，又出现总督巡抚辖区。 清代沿用明代的体制，将总督巡抚设置为固定官职，统领省级政区，将地方政府设置为比较规范的省—府—县三级，并在省下设道进行监察，即将监察权回归给了次高级政府。 （一）郡县制是一种自上而下的管理制度，决策权在中央，执行权在地方，两者之间以监察相联结。中国郡县制的历史上，除了动乱时期外，从没出现过如联邦制般的两级决策中心。 （二）郡县制是一种以公开考试为基础的开放型的政府，其选拔政务官的标准首先是“德”。为避免有“德”之士无施政之“能”，汉唐两代的做法是由吏部对其进行考核和培训（如先到各衙门做幕僚），而自隋唐开始，官吏分途出现，即以事务官来辅助政务官施政。 （三）郡县制可以是一种要求地方政府“对上负责”和“对下负责”兼顾的制度。这是汉代郡县制设计上的本意，虽然随着君权日益增强，“对下负责”的重要性在下降，，但这至少说明，在郡县制中并非不能加入对下负责的制度设计。 （四）郡县制的地方政府级次以两级为宜。郡县制历史上县级政府极其稳定，但统县的政府却存在很大的问题。一是辖区小，往往无力应对动乱局面，二是数量大，管理不易，因此出现了次高级政府。有了次高级政府后，统县的政府的存在意义大减，越来越像是次高级政府的派出机构。 （五）郡县制的中央政府与县级政府之间，需要一级以监察为主要职能的政府。在次高级政府（省）的演变过程中，监察区往往是此类政府辖区的前身，此类政府成立后，监察也通常是其基本职能。由于监察职能是联系上下级政府，保持政府信息通畅的重要纽带，该级政府不宜拥有过多其他职能，以免由职能生利益，由利益生欺上瞒下之弊。 首先，在选拔官员方面，虽然没有了科举考试，但从大学生毕业即为干部身份的做法看，高考实际上扮演着类似的作用。另外，在取消高考的一段时期，采用的是推举入学的“工农兵学员”制度，即各单位推荐品德优异的人进入大学深造，这与以“德”取士的传统也是一致的。 其次，在官员考核方面，强调“又红又专”。如1979年中组部颁发的《关于试行干部考核制度的意见》，提出的就是一个“德能勤绩”的考核体系。其中 “德”位居第一位，但最难量化，很大程度上要取决于其声誉。 第三，在政府级次方面，在建国后的大区制度取消后，省成为最高级次的地方政府。在省与县之间并没有“统县的政府”存在。虽然有类似于“统县的政府”的地委这一级，但它只是省级政府的派出机构。 第四，在监察制度方面，省政府虽然是管理一省的最高级政府，但人事权（中央政府可以下管省、地两级，省政府负责县、乡政府干部的任命，因此省不能单独决定下级官员的任免）和财政权（统收统支的财政体制下，省只能执行中央制定的收支计划）都受到很大限制，其主要职能仍然是通过监察保证中央决策的执行。 与以“德”取士形成鲜明对比，1988年和1989年中组部下发文件，把内容涉及18项量化指标的政绩 放在了考核的首要位置上，使得“绩”超越了“德”，成为官员考核的关键。 强调政绩，也就是在鼓励官员出于私利（晋升）而执行公务。联邦制的背景下，官员追逐私利受到选举制度的约束，而中国官员对政绩的追逐则变成了对忽视民生。 省级政府在财政大包干、分税制改革以来，拥有了极大的财政权，同时随着下管两级的人事制度变为下管一级，又拥有了极大的人事权。虽然这与联邦制所要求的地方政府对本地经济发展负责一致，但却与元代以来省级政府功能的设置所背离。 首先，省级政府会因为自身的利益反对或抵制中央政府的决策：乐于配合中央政府的扩张性政策，但却对紧缩性政策持消极态度 其次，省级政府会因为自身的利益干扰下级政府的运行：财权向上集中，事权向下集中，作为执行的政府的县乡级政府，陷入了难以正常开展工作的境地，农村的民生问题也因此日益严重。 若是依照联邦制，则中国的省应当如同美国的州，获得充分的财政自主权，并在宪法中规定省必须自求财政平衡。 但财政权自主了，人事权怎么办？没有选举约束，仍然不是真正意义上的财政联邦制，但若将地方政府官员的人事任免权力交给地方选举机构，一是条件不具备，二是“党管干部”的原则被取消。 地域型政府包括省级政府和县级政府，职能型政府则负责专项社会福利事务。 以教育为例，若是存在一级