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PPP即“政府与社会资本合作”，已成为2014年中国最火的词汇之一。实际上，它在中国并非新生事物，PPP在中国已经历了两个阶段，现在的发展是进入第三阶段。第一阶段起自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域，主要以外商投资BOT项目为主。如深圳沙角B电厂BOT项目、四川成都自来水六厂BOT项目、广西来宾B电厂BOT项目等。其中，广西来宾B电厂BOT项目为中国政府批准的第一个规范化的BOT试点项目，曾被评为“最佳亚太电力项目”、“最佳项目融资项目”等。该项目今年特许期满，是中国第一个期满进行移交的PPP项目。第二阶段起自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营。在这个阶段，外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以BOT和TOT为主。这一阶段，出现了很多至今仍被视为经典的PPP项目，如国家体育场（鸟巢）PPP项目、北京地铁4号线PPP项目、浦东自来水厂股权转让项目等。中国PPP第三阶段启动的标志是，国务院于2010年5月7日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则。同年，财政部设立中国财政学会公私合作（PPP）专业委员会，提出采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题。2013年10月30日，第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项目中，《基础设施和公用事业特许经营法》正式被列入立法规划。原为二类立法规划，今年调整为一类立法。以2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，PPP模式上升到体制机制改革层面。进入2014年，在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题。截至目前，2014年颁布的、与PPP有关的重要法律法规已超过40部。2014年也被称为“中国PPP元年”。同时，在第三阶段，PPP模式应用范围不断扩大，如新型城镇化PPP项目、智慧城市PPP项目、公立医院和农村PPP项目等。从1994年的福建泉州刺桐大桥BOT项目算起，PPP模式在中国的应用正好20年。总结前20年的经验教训，对今后推广使用PPP模式至关重要。笔者自2002年起，进入PPP项目的运作和实施，参与了从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程工作，包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。回顾十多年的工作，笔者这里拟从法律角度对中国的PPP实践进行总结，以求为PPP模式的良性发展贡献微薄力量。这里以中国PPP项目的实践为基础，总结PPP项目实践与现有法律的冲突、存在歧义和矛盾之处，以及要在哪些方面改进以促进PPP发展。一、何谓“中国式的PPP”？“特许经营”、“项目融资”与PPP谈到中国的PPP ,就不得不提到“特许经营”和“项目融资”，它们是相互联系又有区别的一组概念。“项目融资”广义上是指为特定项目的建设、收购以及债务重组而进行的融资活动。在中国实践中，常用的是这个定义。而在国际上，项目融资更多地是指狭义概念，即指通过特定项目的期望收益和/或现金流量，资产和合同权益来融资的活动，对借款人抵押资产以外的资产，债权人没有追索权或只有有限追索权。以下我们所谈的“项目融资”，是就国际通用定义而言的。在FASB（美国财会标准手册）、1997年4月6日原国家计划委员会的通知《境外进行项目融资管理暂行办法》、2009年7月18日中国银监会《项目融资业务指引》中，对项目融资均有定义。项目融资的特点总结如下：1）主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目投资人的资信及项目以外的资产来融资；2）有限追索：贷款人不能追索到借款人除项目资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的资产；3）合理风险分担：确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案，这一点实际与PPP类似。【律师观点】项目融资只是一种融资方式，它与公司融资相对应（具体参见表1）。从融资角度讲，项目融资不是PPP，只是国际上大多数的PPP项目都采用项目融资的方式进行贷款。那么，何谓“特许经营”？特许经营是指，特许人将某项专属权利，通过一定程序，授予被特许人在约定的时间和范围内享有和利用，被特许人承担相应义务。特许经营可分为三大类型，即基础设施和公用事业的特许经营、自然资源领域的特许经营和商业领域的特许经营。其中，基础设施和公用事业领域的特许经营(concession)最早起源于1782年，典型的例子如巴黎市政府授予佩里兄弟公司特许经营权，以建设给水设施；自然资源特许经营最早起源1901年，如