[基本国策辨析.docVIP

基本国策不同于基本政策 （彭云望 刘亚娜） 摘要：基本国策是执政者为了实现国家战略目标，根据基本国情和国势做出的关键策略选择。基本国策本质上属于策略范畴，形式上具有公共政策的特征。基本国策即国家的基本政策的观点，曲解了基本国策的性质。基本国策与基本政策既有联系，更有区别。性质的不同，决定了两者在行动逻辑、制定机制、调整机制等方面的不同。 关键词：基本国策；基本政策；联系与区别 毛泽东曾讲：“政策和策略是党的生命。”在他看来，政策和策略都很重要，但性质不同，不可混淆。基本国策之“策”，到底指策略（tactic）还是政策（policy）？这是涉及基本国策性质的核心问题。厘清基本国策的性质，是讨论基本国策制定主体、认定标准、数量结构、调整机制问题的前提。 一、基本国策：老话题与新课题 自1982年党的十二大报告首次提出“实行计划生育是我国的一项基本国策”以来，基本国策在我国已经存在了30年，且在政治生活中发挥着极其重要的作用。2007年，人民日报社评论部高级编辑林治波有感于人们对基本国策理解含糊、表述混乱的局面，在《人民论坛》第9期撰文呼吁：“‘基本国策’，亟待弄清”。基本国策从此进入学术视野。目前学术界的讨论焦点集中在基本国策的性质、认定标准和数量三个方面。 1.关于基本国策性质 林治波认为，[1]基本国策，是立国、治国之策当中最基本的政策。我国的基本国策，是中央制定的对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策。作者一方面将基本国策的内涵定位于政策，另一方面将基本国策的外延区分为谋划和政策两类，但没有说明两者的区别。 苏杨等认为[2]，基本国策是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。在整个政策体系中应处于最高层次，规定、制约和引导着具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供上位性依据。作者将基本国策定位于政策体系的最高层次，但其对基本国策的定性（系统对策）与元政策相去甚远。 田平认为[3]，基本国策即国家的基本政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，在政策体系中处于最高层次。作者对于基本国策的理解，既混淆了元政策与基本政策的区别，也混淆了中国政策语境中总政策（即路线）与主要政策（即方针）的区别。 龚仁伟认为[4]，基本国策不是“国家的基本政策”的简称。基本国策是我国在治理实践中形成的一种特殊政策形态，其实质是党和国家对某项普通政策的特殊定位。在作者看来，基本国策与普通政策没有本质区别，只有重要程度的区别。换言之，政策问题的严重程度是决定一项普通政策能否上升为基本国策的充分条件。这是一种典型的“机会主义”观点。 2.关于基本国策认定标准 对基本国策性质的不同认识，决定了基本国策认定标准的不同。苏杨等认为[2]，基本国策的形成应当有章可循的——至少不能“空口无凭”。根据各种“文”的通过方式和效力，基本国策的认定标准可以分为法律规定、有全局意义的重大文件规定和工作文件规定三个层次。并认为，《宪法》尤其是《宪法》“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务，并不能将其都称为基本国策。 田平归纳[3]，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。但认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。 龚仁伟区分了政策分类学中的基本国策和作为宪法“第三种结构”的基本国策。[5]从政策分类视角看，可以将基本国策看作“国家的基本政策”的简称。从宪法学的视角看，基本国策是自政策入宪而产生的一种新的宪法结构。我国宪法总纲以及其他章节的政策性条款，属于宪法学上的基本国策。并认为，倘以宪法为依据判定基本国策，则范围可能过宽；以法律的明确规定为依据，则又可能稍窄，与实际不符；而以政策性文件为准，也会略宽且学界似乎对此难有共识。 3.关于基本国策数量 认定标准不同，基本国策的数量自然也不同。在国家义务教育中学《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，列入基本国策只有对外开放、计划生育和保护环境三项。 1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。得到的答复是：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：⑴计划生育；⑵保护环境（土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容）；⑶对外开放；⑷男女平等。[1]这是官方首度对基本国策作出澄清。但这一答复没有在更大范围宣介。 林治波调查发现，具有共识的基本国策只有计划生育一项。涉及到的其他说法，还有保护耕地、保护