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关于事业单位分类改革若干重大问题的思考 赵立波 【专题名称】公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2011年04期【原文出处】《新视野》(京)2010年6期第40～43页【英文标题】Thoughts about the Major Issues of the Classification Reform of Institutions【作者简介】赵立波，中共青岛市委党校、青岛行政学院教授，青岛　266071。 【内容提要】 党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。虽然分类改革已被确定为事业单位改革的基本战略，但分类改革的一些重大原则性、战略性问题依然有待明确。政事分开、事企分开是改革的基本原则，管办分离主要是为了深化政事分开、创新管理体制；改革方向是转为企业、回归政府、保留事业单位体系、向非营利组织转化；分类改革的战略推进应明确改革目标模式，科学设计战略框架和路径。 【关 键 词】事业单位/分类改革/政事关系/非营利组织EE9112UU8502164 中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1006-01 38(20lO)06-0040-04虽然分类改革已被确定为我国事业单位改革的基本战略，但分类改革的一些重大原则性、战略性问题依然有待进一步明确：分类改革依据哪些原则进行；政事分开、事企分开和管办分离三个原则的关系；除转企、回归政府、保留事业单位体系，分类改革是否还有更多方向选择；分类改革如何战略推进等等。由于上述问题尚未彻底解决，从而严重制约分类改革的顺利推进。因此，对上述原则性、战略性问题进行深入探讨，具有重要的理论与现实意义。分类改革原则的确定党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。温家宝总理在今年的政府报告中要求：“2010年要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。”前者将政事分开、事企分开和管办分离作为改革原则，后者则作为要求。中编办副主任黄文平代表中编办在2010年7月举办的“公益机构改革与公共服务发展国际研讨会”发言中提出：“按照政事分开和事企分开的要求”进行改革，原则或要求由三个变为两个；管办分离成为“理顺政府与事业单位的关系”的具体要求和实现政事分开的具体手段，即“创新管理体制重在对政府‘管理’和‘举办’这两种职能进行相对分离”。[1]政事分开、事企分开作为分类改革的基本原则各方是认同的，但管办分离是否也可作为改革基本原则，管办分离能否与政事分开、事企分开处在同一层次上，需要进一步探讨。(一)管办分离的内涵管办分离是我国特有的用法，其内涵是作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离。首先，管办分离是职能的分离，是政府对事业单位行使的公共管理职能(管)与举办事业单位形成的出资人职能(办)的分离。职能分离会引发一系列其他方面的调整与变化，如机构设置、管理方式与运行机制等，但其核心与关键是职能的分离。其次，管办分离是政府层面的职能分离，管办关系是政府事业诸职能关系的总体概括，实际上公共管理与出资人职能还可以细化为更多具体职能，如所有者、客户、监管者、委托人、提供资金的银行家等多种职能。[2]但无论是举办者职能还是监管者职能均属政府职能，虽然政府管办职能及其分离改革会延伸到政事关系、延伸到事业单位内部运行等方面，但不能因此将其外延与内涵不适当扩大。再次，管办分离不限于行政管理关系的调整，不能将管办分离视为政府与事业单位在监管与举办的行政管理关系上适度分开。[3]监管与举办职能性质不同，分别体现国家双重身份(权力人与所有人)形成的双重职能，行政管理关系不能涵盖国家双重身份形成的一系列关系，而主要指由公共管理的管者(权力人)职能形成的一系列关系。(二)职能分离与机构分设的关系管办分离不等于管办机构的分设，不能将管办分离视为政府监管机构与举办机构的分设。管办分离可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现管办分离目标。许多人把管办分离等同于管办机构的分设，似乎实行管办分离就必须在主管部门之外另设一套专司出资人职能的机构。管办分离本质上是职能的分离，当然，职能层面的分离通常会影响机构设置并引发机构程度不同的相应调整。因此，协调职能分离与机构设置关系十分重要。我国包括3000万职工、120多万个单位的事业单位体系内，各类组织、各个单位与政府、市场、社会关系极其复杂，存在职能、行业、规模、隶属关系、运行方式等巨大差异，理顺职能分离与机构设置关系，应立足政府事业职能复杂性与事业单位多样性，积极探